이명박 정부(MB정부)는 정부의 중요한 목적을 서민의 특수한 욕구와 희망을 충족시키는 일이라고 믿고 있다. 그래서 서민을 위한 정책을 거침없이 쏟아내고 있다. 졸업 후 상환 학자금 대출, 보금자리 주택, 공공사업을 통한 일자리 만들기 등, 다양한 정책으로 서민을 돌보려고 한다. 서민층의 '금융소외’를 완화하기 위한 미소금융과 햇살론도 있다. 서민정책은 중소기업과 대기업의 상생과 대기업의 사회적 책임을 강조하는 정책으로까지 확대되었다. 전문가조차도 전부 알 수 없을 만큼 서민정책이 아주 복잡해지고 있다.

서민정책의 의도는 서민층의 삶을 보살피는데 초점을 맞춘 '사회정의(social justice)’를 실현한다는 데에 있다고 한다. 물론 MB 정부는 이 같은 용어를 사용하지 않는다. 그러나 그 정책을 자세히 살펴보면, 정부사람들의 말을 자세히 읽으면, 사실상 분배정의를 의미하는 사회정의와 관련이 있다는 것을 어렵지 않게 알 수 있다. 정부가 서민층의 이익이라는 특수한 목적을 위해서 사회구성원들의 사적인 활동을 조종․ 통제하자는 것이다.

서민들의 삶의 애환을 돌보겠다는 MB 정부의 의도를 누가 나무라겠는가. 그러나 의도가 좋다고 해서 결과도 좋은 것이 아니다. 세상이 돌아가는 것은 자기 나름의 원리가 있듯이 시장경제도 자기 나름대로의 원리가 있다. 그 원리를 위반하면 의도가 아무리 좋다고 해도 치명적인 결과가 발생한다.

MB 정부의 국정철학: 사회적 시장경제

흥미로운 것은 MB 정부의 국정철학 또는 이념적 위치이다. 집권초기에는 매우 애매한 점은 있었지만, 그래도 시장경제에 매우 우호적이었다. 세금인하와 규제완화가 정책기조였다. 그래서 이념적으로 자유시장경제였다.

그러나 자유의 이념을 내치고 친 서민정책을 표방하는 국정철학으로 급선회했다. 서민정책은 어떤 체계적이고 종합적인 컨셉트에서 나오는 것이 아닌듯하다. 그때그때 직관적으로 또는 정치적으로 필요에 따라 개별적인 정책을 수시로 토해내는 것처럼 보인다. 그래서 'MB 정부의 국정철학’이라는 말이 어울리지 않을 지도 모른다.

그럼에도 MB 정부가 지금까지 쏟아낸 서민정책들을 머릿속으로 종합하여 상상해보면 분배를 위한 “거대한 설계도”가 머릿속에 그려진다. 이념적 명찰을 붙이면 분배정의를 위해서 정부의 규제와 간섭을 제한 없이 용인하는 '사회적 시장경제 이념’이다. 흥미롭게도 이것은 분배정의를 강조하던 김대중 좌파정부의 명시적인 국정철학이었다. 노무현 좌파 정부의 그것과도 크게 다르지 않다. 그러나 이 두 전임 정부는 “잃어버린 10년”의 장본인이 아니던가.

어쨌든 MB 정부의 친서민정책 올인(all-in)은 정치적 이슈를 선점당한 좌파민주당에게는 분통터질 일이고, 자유주의로 집권을 해 놓고는 반(反)자유주의로 간판을 바꾸었으니 우파지식인들의 허탈감이야 오죽하겠는가.

사회입법을 통한 시장경제의 공법화의 위험

서민층을 위한 분배정의의 실현에서 중요한 역할을 하는 것이 '사회입법(social law making)’이다. 이것은 서민층의 이익증진이라는 특수한 목적을 위해서 사회구성원들의 사적인 활동을 조종하고 지시하는 것을 내용으로 한다. 사회입법은 항상 특정한 목적을 달성하기 위한 공법(public law)과 동일한 성격을 가지고 있다.

우리가 염두에 둘 것은 자생적 질서(spontaneous order)로서 시장경제는 목적과는 독립적인 그리고 보편적 성격의 사법(private law: 영미법에 따라 민법과 형법을 포함)을 전제한다는 점이다. 이런 사법의 테두리 내에서 개인들은 자신들의 목적을 달성하기 위해 자유로이 자신들의 지식을 추구한다.

따라서 MB 정부의 친서민 정책은 목적과는 독립적인 사법을 목적에 좌우되는 공법으로, 다시 말하면 시장의 자생적 질서를 특정한 목적에 좌우되는 그리고 계층적 구조를 특징으로 하는 조직(organization)으로 점진적으로 전환시킨다. 그 결과는 무엇인가?

공법은 원래 경찰조직, 사법부조직, 행정부조직과 같은 정부'조직’을 위해 정부 몫으로 할당된 인적․물적 자원의 관리운영과 관련하여 필요한 것이다. 사회입법을 통한 공법화는 이와는 전적으로 성격이 다르다. 그 같은 자원의 관리운영을 넘어서 시민들과 시민들의 재산까지도 강제적인 관리운영의 대상이 된다. 공적 영역이 사적영역으로까지 확대되는 것을 말한다. 서민층의 특수한 편익을 위해서이다.

시민들이 폭력이나 사기, 기만 또는 계약의 위반이나 불법행위와 같은 정의롭지 못한 행동을 하지 않았음에도 부자 또는 대기업이라는 또는 납세자라는 이유로 국가의 강제가 그들과 그들의 재산에 행사된다. 이것이 사회입법을 통한 시장경제의 공법화가 치러야 할 끔찍한 대가이다.

정부는 미소금융에서처럼 누가 출자하고 얼마의 이자로 누구에게 대출할 것인가를 강제적으로 지시하고 명령한다. 임대료 동결, 주택대출제한도 사법을 공법으로 전환시키는 사회입법이다. 정부가 기업들의 투자 증대와 고용확대를 독촉하는 것도 그 같은 발상에서 나온 것이다. 이명박 대통령이 대기업에게 사회적 책임을 강조하는 것, 이에 덩달아 장관들도 대기업들에게 겁주고 옥죄는 발언도 기업들과 그들의 재산에 대한 정부의 관리운영이라는 공법적 발상에서 비롯된 것이다.

우리가 주지해야 할 점은 시장경제는 자생적 질서라는 것, 그래서 그것은 정부의 특수한 목적을 위한 수단이 될 수 없다는 것이다. 오히려 그것은 수많은 개인들이나 기업들이 제각기 서로 다른 목적을 달성하기 위한 다목적 수단이라고 말하는 것이 옳다. 이것이 공법화할 수 없는 이유다.

시장경제의 자생적 질서와 사회정의의 신기루

흥미롭게도 서민층을 위한 정부의 끔찍한 강제행사는 분배정의를 의미하는 사회정의의 이름으로 정당화한다. 이 같은 정당화는 시장경제에는 분배하는 실체가 존재하고 있고, 그 실체의 정의롭지 못한 분배행위 때문에 서민층이 생겨나고 가난해졌다는 믿음을 전제한 것이다. 중소기업이 어려운 것은 대기업 때문이라는 주장도 그 같은 믿음에서 나온 것이다. 대기업이 없어지면 중소기업이 잘되고, 부자가 없어지면 서민층이 잘된다는 것이다.

그러나 이 같은 믿음은 시장경제는 자생적 질서라는 것을 이해하지 못한 데서 생겨난 것이다. 자생적 질서란 아무도 의도하지 않았음에도 저절로 생겨난 질서이다. 계획된 질서가 아니라는 것이다. 분배와 연관시킨다면 시장경제에는 분배하는 실체가 없다. 그것은 분배하는 인격체도 아니다. 개인들이 버는 소득은 수많은 요인들에 의해 결정된 것이다. 중소기업의 어려움은 대기업이 의도해서 생겨난 것이 아니라 수많은 요인들에 의해 생겨난 것이다. 분배하는 인격체가 없기 때문에 시장경제와 관련하여 분배라는 말 자체도 어울리지 않는다.

따라서 시장경제에서 생겨나는 소득에 대하여 정의롭다거나 정의롭지 못하다고 따지는 것, 다시 말해서 사회정의는 하이에크(F. A. Hayek)가 정곡을 찌르듯이 “신기루(illusion)”일 뿐이다. 사회입법을 통한 국가의 강제는 도덕적 정당성이 없다는 말이다. 폭력이나 도둑질, 사기 등으로 돈을 벌지 않은 이상, 사법규칙으로 구현된 정의의 규칙을 지키면서 돈을 벌었다면 이를 강제로 정부가 관리운영할 이유가 없다. 이를 관리운영한다면 애초에 지켰던 정의의 규칙이 정의롭지 못하다는 것을 인정하는 결과를 초래한다.

결국 사회정의 또는 분배정의는 사법규칙은 정의롭지 못한 것이기 때문에 사법을 없애야 한다는 결론을 피할 수 없다. 그 결과는 공법적 사회입법이 지배하는 끔찍한 사회이다.

서민층 구제를 위한 사회입법의 함정

정부는 서민층을 위해서라면 무슨 일이든 다 할 수 있다는, 그리고 제거할 수 없다고 여길 수 있는 서민층의 불만은 없다는 믿음으로 서민정책을 토해내고 있다. 이런 믿음이야말로 치명적 결과를 야기하는 지적 자만이 아닌가. 여기에 서민층을 위한 사회정책의 함정이 도사리고 있다.

그 함정을 이해하기 위해서 두 가지 점에 주목해야 할 필요가 있다. 첫째로 특정한 개인이나 그룹의 불평불만을 해소하기 위해 정부가 정책적 조치를 취하면 다른 곳에서 새로운 불평들이 연속적으로 생겨난다는 점이다. 둘째로 정부의 정책적 조치는 항상 예상하지 못한 결과를 야기하고 이 결과를 제거하기 위해 취한 정책은 또 다른 문제를 야기한다. 규제는 규제를 낳고 그 규제는 또 다른 규제를 낳는다는 말이 그래서 생겨났다.

저소득층의 자활을 위한 정부주도 금융상품 공급에서 한 금융상품이 나오고, 이 상품의 혜택을 받지 못하는 계층을 위해 새 금융상품이 또 나오고, 여기서도 소외된 사람의 불만을 해소하기 위해 서민대출이 확대되고 있다. 미소금융과 그 변형, 햇살론, 희망홀씨 등이 이 같은 이유로 고안된 금융 대출상품이다. 이런 식으로 가다보면 금융질서 자체가 무너질 수도 있다. 이것이 서민층 구제를 위한 사회정책의 함정이다.

또 하나의 함정이 기다리고 있다. 즉, 대출자금으로 벌이는 사업이 성공한다는 보장도 없다. 실패하여 원금과 이자를 못 갚는다면 어처구니없게도 그 책임은 납세자가 진다. 더구나 서민정책의 대부분은 정부지출의 대폭적인 증가를 야기하고 이것은 상당부분 나랏빚으로 연결된다.

적정이자율, 적정농산물가격 또는 적정 등록금인상률을 산정하는 것도 불가능하다. 자의적인 가격규제는 시장의 행동조정을 교란하여 자원배분이 왜곡된다는 것도 사회정책의 함정이다.

서민정책의 함정에서 저성장-고실업이라는 곤경에 처했던 대표적인 경제가 독일과 스웨덴 경제였다는 것을 주지할 필요가 있다. 저소득층을 보호하는 정책이 보호받을 저소득층의 확대를 야기했기 때문이었다.

최근의 미국 발 금융위기의 중요한 원인도 저소득층의 주택소유를 위한 담보대출정책이었다는 것도 잘 알려진 사실이다. 1970년대 국제통화기금(IMF)으로부터 구제금융으로 연명할 정도로 영국경제를 파국으로 몰아갔던 것도 친 서민층 정책의 탓이었다는 것도 주지해야 한다.

사회적 시장경제가 아닌 자유시장경제를!

서민층의 삶의 개선을 목적으로 하는 사회정의는 신기루이다. 사회정의를 위한 정부의 강제는 도덕적 정당성도 없고, 서민층을 위한 보호와 규제는 성공할 수도 없고 오히려 치명적인 결과를 초래한다. 물론 노약자나 신체적 정신적 무능력자 등의 삶을 보살피는 정부의 '서비스 기능’을 위한 사회입법은 필요하다.

MB 정부는 중소기업과 대기업의 상생을 말하고 있다. 그러나 상생관계의 정립에서도 정부가 할 일은 많지 않다. 시장의 자생적 힘에 맡기는 것이 더욱 효과적이다. 중소기업이 대기업에 대한 지나친 예속에서 벗어나는 것도 중소기업 스스로 할 일이다. 중소기업에 대한 보호는 오히려 경쟁력 약화만을 초래할 뿐이다,

중소기업의 문제든, 서민층의 문제든, 해결책은 자유시장경제이다. 이것이 국민 모두에게 지속가능한 번영을 보장한다는 것은 여전히 타당하다. 헤리티지 재단이 매년 발표하는 경제자유지수가 이를 입증한다. 경제자유가 높을수록 경제적 번영이 크고 서민층의 소득도 증가한다는 것을 또렷하게 보여주고 있다. 우리나라는 경제자유도가 세계랭킹 30위이다. 그러니까 2만 달러의 일인당 소득 수준도 세계랭킹 30위 정도이다.

MB 정부는 집권초기의 규제개혁을 일관되게 지속적으로 밀고 나갔어야 했다. 그러나 유감스럽게도 노동부분은 물론 의료서비스 부문을 비롯하여 기업부문 등 수많은 필요한 규제개혁을 중단하고 말았다. 진정으로 서민층의 이익을 증진할 절호의 기회를 잃었다.

친서민정책에 몰두하는 정부아래에서 도대체 언제 일인당 소득 3만달러의 선진국 수준에 도달한단 말인가? 한국경제가 수년 동안 2만 달러의 수준에서 오락가락하고 있으니 답답하기 그지없다. '잃어버린 5년’이라는 신조어가 이명박 정부에게 따라다닐지도 모른다.

민경국 / 강원대학교 교수, 경제학

저자소개: 민경국 교수는 독일 프라이부르그대학교에서 경제학박사 학위를 받았고, 한국하이에크소사이어티 회장을 역임했다. 현재 강원대학교 경제학과 교수로 재직 중이며, 한국제도경제학회 부회장 겸 편집위원장으로 활동하고 있다. 주요 저서로는 '자유주의와 시장경제’, '하이에크, 자유의 길’, '자유주의의 지혜’ 외 다수가 있다.

9월 중순의 북한 당 대표자회의 개최를 앞두고, 북한의 권력동향에 대해 관심이 매우 높아지고 있다. 북한사회의 폐쇄성으로 인하여 북한의 내부 권력동향에 관해 정확히 파악하는데 한계가 있지만, 포스트 김정일 시대를 대비하는데 북한의 후계구도와 권력동향에 관한 정확한 분석은 매우 중요하다.

최근 일련의 사건들 즉, 북한 고위인사들의 총살형 및 숙청, 천안함 침몰사건, 최고인민회의 개최 등을 이해하기 위해서도 북한의 권력동향과 세습후계체제의 정국에 대해 정확하게 파악할 필요가 있다.

김정일의 건강이상과 권력운용

북한에서 보도하는 김정일의 공개활동을 보면, 김정일의 건강이 상당히 호전된 것 같다. 금년 상반기 김정일의 공개활동은 총 77회이다. 즉, 군 21회, 경제분야 33회, 대외 6회, 기타 17회 등이다. 이는 역대 최다 공개활동을 했던 작년과 비슷한 수준이며, 내용면에서도 작년과 같이 주로 경제 분야에 역점이 주어져 있다.

그러나, 지난 김정일의 중국 방문시, TV를 통해 본 바와 같이 김정일은 뇌졸중 후유증으로 편마비 증세 즉, 왼쪽 다리와 팔이 정상적이지 못하다. 중국측에서 흘러 나오는 정보 등을 참고로 하면 수명이 오래가지 못할 것으로 전망된다. 이는 김정일의 권력운용이 후계체제의 구축에 역점을 두고 권력운용하고 것을 시사하는 것이기도 하다.

북한의 정치사를 볼 때, 김정일은 권력투쟁, 권력운용에 탁월하고도 매우 냉정한 사람이다. 따라서, 김정일이 건강이상으로 인해 정무를 정상적으로 수행하기에는 한계가 있지만, 적어도 후계체제와 관련해서는 직접 관장할 것으로 추론된다.

요컨대, 김정일은 '자신의 수명이 그다지 길지 않다.’는 전제아래 권력운용을 하고 있음에 주목해야 한다. 즉, 김정일은 얼마 남지 않은 기간내에 세습 후계체제의 구축을 위해 권력구도를 정비해야 하고, 이를 위해 정치적 숙청작업과 공포정치를 단행하고 있다는 점에 주목해야 한다. 이 부분이 김정일의 권력운용이 김일성의 경우와 다른 점이다.

최근 박남기 노동당 계획경제부장의 총살, 이제강 노동당 조직지도부 제1부부장의 교통사고 등에 대해 이러한 맥락에서 이해할 수 있다. 최근 3년간 숙청설이 도는 북한 고위인사는 <표1>과 같다.

<표1> 최근 3년간 숙청설이 도는 북한 고위인사

후계체제구도 국면의 민심수습과 측근들의 포진

(1) 민심수습을 위한 내각 개편

김정일은 화폐개혁 후 경제난에 의해 악화된 민심을 수습하고 후계체제의 구축을 위해 측근세력을 요직에 포진시키는 인사를 단행하였다. 즉, 김정일은 금년 6월 7일 최고인민회의를 개최하여 내각 총리를 포함한 경제관련 각료들을 교체하고, 매제인 장성택을 국방위원회 부위원장으로 임명하였다.

최고인민회의 주요 내용 및 정치적 의미에 관해서는 다음과 같이 지적할 수 있다.

첫째, 후계체제의 구축을 전개하는 상황에서 경제난으로 악화된 민심을 수습하기 위해 인사를 단행했다고 평가할 수 있다. 주로 경제관련 일꾼들이 화폐개혁후의 경제난에 대해 책임을 지고 경질되었고, 평양시당 비서 등 지역 당비서들이 발탁되었으며, 부총리직이 3명 증원되었다. 내각 총리에 발탁된 최영림 평양시당 비서는 김일성에게 경제비서로서 높이 평가받았지만, 1980년대 중반 부총리 시절에는 그다지 괄목할 만한 성과를 보이지 못했다. 다만, 최영림은 혁명유자녀 출신으로 성격이 온순하며, 조정능력이 탁월한 것으로 평가받고 있다. 즉, 김정일은 자신과 친밀도가 높지 않지만, 김일성의 신임을 기반으로 대중적 평판이 원만하면서 후계체제 구상에 '권력적 위협’ 등 부담이 전혀 없는 인물을 총리로 발탁한 것이다. 그리고, 부총리를 종전의 5명에서 8명으로 증원함과 더불어 4명을 새롭게 임명하였고, 2명은 겸임토록 하였다. 김락희 황해남도 당 책임비서, 리태남 평안남도 당 책임비서를 발탁한 점이 주목되고, 조병주 기계공업상과 한광복 전자공업상 등은 내각 부총리를 겸임토록 하였다.

둘째, 언론에서 보도한 바 같이 장성택 중심의 후계체제 구도 강화를 지적할 수 있다. 장성택은 노동당 행정부장으로서 국가안전보위부, 인민보안성, 검찰소, 재판소에 대한 당적 지도를 관철하는 공안분야 책임자이다. 따라서, 장성택은 최고인민회의에서 김정일의 제의에 의해 국방위원회 부위원장을 겸임하게 됨에 따라, 국방위원회를 당적으로 지휘할 수 있게 되었고, 따라서 당과 군의 공안기관 장악을 통하여 후계체제를 주도할 수 있게 된 것이다. 그러나, 장성택의 후계체제 구도의 핵심역할론에 대해서는 부정적인 견해도 있다. 뒤에서 언급하겠지만, 장성택은 김경희의 보좌역에 불과하다는 평가도 있다.

셋째, 노동당이 권력 중추로서의 존재를 재차 확인시켰다는 점이다. 사회주의체제에서는 당이 권력의 핵심기관인데, 북한도 노동당이 국방위원회를 비롯한 군부, 내각 등을 영도하는 최상위 기관이다. 단, 신격화 된 수령절대통치체제에서 김정일이 오랫동안 '1인 통치’를 해왔기 때문에 이점이 경시되었다. 게다가 선군정치의 깃발과 더불어 국방위원회가 등장하면서 더욱 경시되었다. 이번 최고인민회의에서는 노동당 중앙위원회 정치국의 제의 형식에 의해 김영일이 경질되고 최영림으로 내각 총리가 교체되었다. 즉, 그동안 유명무실했던 정치국이 부각된 것이다. 후계체제 정국에서 노동당 정치국의 결정서 발표(2010.6.23)에 의해 '당 최고지도기관 선거를 위한 당 대표자회(9월 중순) 소집’이 공고된 것을 고려해 볼 때, 향후 권력운용은 노동당이 중심이 되고, 노동당 조직지도부가 핵심역할을 수행할 것으로 전망된다.

(2) 측근들의 포진과 핵심인물

김정일은 권력의 레임덕을 방지하면서 후계권력체제를 구축하려 하고 있다. 따라서, 김정일은 자신의 측근들을 중용하면서 핵심 요직에 포진시키고 있다.

김정일이 후계체제의 구축을 위해 주요 요직에 포진 시킨 핵심 측근 인물은 장성택 국방위 부위원장을 비롯하여 오극렬 국방위 부위원장, 김영춘 인민무력부장 겸 국방위 부위원장, 김정각 인민무력부 총정치국 제1부국장(대장), 박명철 체육상, 그리고 김정일 현지지도 주요 수행원인 현철해 국방위 국장, 이명수 국방위 국장 등이다.

이와 관련, 9월 당대표자회에서 누가 노동당 조직지도부 제1부부장에 기용되느냐가 핵심적 관심사항이다.

북한의 후계구도

북한의 후계체제 구도는 김정은 결정론이 유력한 가운데 김경희의 역할도 주목되고 있다. 북한에서 김정일의 신임이 가장 두터운 김경희가 후계구도에서 핵심적 역할을 할 것으로 추정되기 때문이다. 즉, 김경희 핵심 역할론도 제기되고 있다.

(1) 김정은 결정론

김정일의 3남 김정은은 2009년부터 후계자로 부각되었다. 김정은의 후계자로서의 업적을 쌓기 위해 '150일 전투’ 등을 지휘하기도 하였는데, 북한 문건에서는 김정은을 “김정은 대장 동지” “장군님과 꼭 같은 신 선군령장이시다” 등으로 표기되고 있다.

'김정은 결정론’에 의하면, 김정일은 김정은을 후계자로 계승시키기 위해 김경희-장성택을 중심으로 후계체제의 구축을 추진하고 있다. 따라서, 김정일은 자신의 공개활동에 김경희-장성택을 가장 많이 동행하고 있고, 최고인민회의에서 장성택을 국방위원회 부위원장을 겸임하도록 한 것이다.

현재 북한에서는 컴퓨터 제어장치의 개발을 축하하는 CNC노래가 라디오 등을 통하여 많이 흘러나오고 있고, '최첨단 돌파’를 강조하는 CNC 표지판이 '김일성 광장’에 세워져있다. 게다가, 초등학교 학생들의 컴퓨터 교육을 위하여 학교에 삼성 컴퓨터, DELL 컴퓨터 등을 보급하고 있다. CNC와 컴퓨터 등이 김정은 시대의 등장을 상징적으로 예고하는 것이 아닌가하는 생각이 든다.

그런데, 장성택이 김정일에게 고분고분한 순종·충성형이나, 포스트 김정일체제의 초기에 김정은이 권력을 확실하게 장악하지 못할 경우 순순히 김정은에게 권력을 넘겨줄지는 미지수이다.

(2) 김경희의 핵심 역할론

김경희는 어릴 때부터 김정일이 각별히 아꼈던 누이동생이고, '만경대 혈통’이다. 따라서, 김경희는 김정일처럼, '신격화되어 있지 않지만’ 김정일과 거의 유사한 권한을 행사하고 있다. 게다가, 김경희는 김정은에게 고모로서 '유사 어머니’ 역할을 하고 있다.

'김경희의 핵심 역할론’에 의하면, 후계체제의 구축과정에서 김경희가 장성택보다도 더욱 더 핵심적인 인물이다. 즉, 장성택은 후계체제의 구축과정에서 김경희를 보좌하는 보좌역에 불과하다는 것이다.

'김경희의 핵심 역할론’의 관점에서, 김정일의 공개활동에 김경희의 동행이 주목된다. 김경희는 김정일의 금년 상반기(6.28 시점) 77회 공개활동 가운데 55회로 가장 많이 동행하고 있다(<표2>참조). 작년의 경우, 김경희는 같은 기간에 수행 10위권에도 들지 못했었다.

김경희는 노동신문, 조선중앙TV 등을 통하여 보도되는 김정일의 동행 활동 모습을 통하여 북한 주민들에게 핵심인물로 부각될 수 있는데, 9월 당대표자회에서 정치국 상무위원으로 선출될 것인지가 주목된다.■

<표> 김정일의 공개활동 수행 횟수 상위 10인(2010.6.28시점)

배정호 / 통일연구원 국제관계연구센터 소장

저자소개: 배정호 소장은 연세대 정치외교학과를 졸업하고 일본 동경대학에서 박사학위를 취득했으며, 현재는 통일연구원 국제관계연구센터 소장으로 재직중이다. 주요 저서로는 '일본의 안보전략과 국가전략’ '아베 정권의 국내정치와 대외전략’ '전환기 동북아국가들의 국내정치와 대외전략’ 외 다수가 있다.

복지의 함정: '반감기’ 뒤집어 보기

반감기(半減期, half-life)는 방사성 물질의 양이 초기 값의 절반으로 되는데 걸리는 시간을 의미한다. 반감기는 원래의 원자수와 무관하며 '붕괴상수’의 값에 의존한다.

'반감기’를 역(逆)으로 생각해 보자. 어떤 연못이 있는 데, 그 연못이 1개의 연꽃에서 출발해 온통 연꽃으로 덮이는 데 '30’일이 걸리고, 연꽃으로 완전히 덮이면 그 연못은 죽는다고 가정한다. 만약 연못의 25%가 연꽃으로 덮였다면, 사람들은 아직도 여유(75%의 여지)가 있다고 안심할 것이다. 그러나 연꽃으로 완전히 뒤덮이는 데는 '고작 2일’밖에 걸리지 않는다. 25%에서 50%, 100%로 증가하기 때문이다. 이를 뒤집어 보면, 연못의 25%가 연꽃으로 뒤덮이는 데는 '무려 28일’이 걸린다. 연꽃이 '다소’ 많아졌다고 느꼈을 때는 이미 늦은 것이다. 눈덩이 효과(snowball effect)도 반감기를 역으로 해석한 것이다.

위의 사례에서 연꽃은 '복지예산’을, 연꽃으로 덮인 연못은 '복지지출 비율’을 상징하고 있다. 복지예산은 일단 팽창하면 걷잡을 수 없게 된다. 정부 재정지출 대비 복지지출 비율이 지나치게 과다하면 그 경제는 자생력을 잃는다. 포퓰리즘에 오염된 좌파 정치인들은 아직도 우리나라가 OECD의 평균에 비춰 복지지출에 인색하다고 주장하고 있다. 현재는 그럴 수 있다. 그러나 달리 생각을 해보자. 현재 우리나라에서 진행되고 있는 '고령화와 저출산 그리고 경제활력 저하’는 반감기의 '붕괴상수’의 값이 급격히 커지고 있음에 비견된다. 출산율은 떨어지고 은퇴자는 늘어나는 데, 성장잠재력을 북돋기보다 국민의 숨겨진 분배욕구 마저 찾아내 이를 자극 -예컨대 무상급식 공약- 한다면, 한국경제는 순항하지 못할 것이다. 한국경제의 지속가능한 성장을 위해서, 긴 호흡의 재정건정성 제고를 위해서 복지지출의 팽창 속도를 늦춰야 한다.

그리스를 위시한 남유럽 재정위기의 원인은 복합적이다. 하지만 공통된 요인은 정부가 국가경제의 실력 이상으로 돈을 지출했다는 사실이다. 남유럽 국가들은 세입기반이 취약한 상황에서 방만한 사회보장 지출과 공무원 급여를 통제하지 못했다. 이들 지출은 통상적으로 '법’에 의해 뒷받침되므로 한 번 시행되면 '경직성 경비’를 넘어 '의무지출’이 된다. 경제력이 '의무지출’을 감당할 수 없게 되면 재정위기는 현실화된다.

2011년 예산요구안 분석: 복지관련 예산 과다요구

기획재정부가 6월말 접수한 50개 중앙관서의 2011년 총지출 요구 규모는 예산 219조4천억원, 기금 93조5천억원으로 모두 312조9천억원이다. 이는 올해 총지출 292조8천억원보다 6.9% 증가한 것으로, 2009년 증가율 4.9% 보다 크다. 그리고 총지출 규모 312조9천억원은 정부의 2009~2013년 재정운용계획상 2011년 전망치인 306조6천억보다 6조원 이상 많은 규모다. 총수입의 추계가 309조5천억원인 점을 고려하면 내년에도 적자 국채를 발행해야 할 것으로 추정된다.

<표-1>은 2011년 기능별 예산요구액을 정리한 것으로, 2011년 평균지출요구액 증가율 6.9%보다 높은 증가율을 보이는 재정지출 분야는 <표-1>의 왼쪽에 표시했다. 이들 분야는 “R&D, 보건․복지․노동, 국방, 통일․외교, 일반공공행정”이다.

<표-1> 기능별 2011 예산요구 현황

(단위: 조원, ()는 증감률)

주: ⑴본예산, ⑵요구액, 자료: 기획재정부

증가율 측면에서 “R&D, 통일․외교, 일반공공행정”의 예산증가율이 눈에 띈다. R&D는 신(新)성장 동력을 포함한 글로벌 경쟁력을 높이기 위한 지출증가로, 통일․외교는 한국의 국제적 위상제고에 따른 국제기구 분담금 증가로, '일반공공행정’은 경직성 지출인 '지방교부세’ 증가에 따른 것으로, 모두 '필요적’ 지출의 성격을 띠고 있다. 국방비는 천안함 피침에서 드러난 북한의 위협과 미래전(戰)에 대비한 전력유지 차원의 '당위적’ 지출로 평가될 수 있다.

전년대비 증가율과 증가규모, 절대 지출수준 등을 종합해 볼 때, 가장 눈에 띄는 분야는 보건․복지․노동 분야이다. 이들 분야의 지출 목적은 '서민의 민생안정’이다. 이들 지출에는 “기초생활보장, 기초노령연금, 건강보험 지원, 중증 장애인연금, 4대 공적연금에 대한 의무지출” 등이 포함되어 있다. '보건․복지․노동’에 포함되지 않은 '복지성 지출’도 존재한다. 서민의 주거부담을 덜어주기 위한 '보금자리주택’ 건설예산이 그것이다. 보금자리주택 예산증가분(1.4조원)을 포함하면, 2011년 복지지출 관련 예산요구액 증가분은 총 7.5조원에 이른다.

<표-1>의 왼쪽 항목은 통일․외교를 제외하고는 모두 '경직성 경비’라는 공통점을 갖고 있다. 모두 “더 이상 줄일 수 없는, 정부의 존재이유를 의미하는” 지출인 것이다. 그러한 상황 하에서 절대규모 81.2조원, 전년대비 7.4% 증가율을 보인 '보건․복지․노동’ 지출액은 과다하다 하지 않을 수 없다. 2011년에는 미국발(發) 서브프라임 위기에 따른 글로벌 경제위기의 영향권에서 벗어날 것으로 판단된다. 재정측면에서의 신중한 출구전략이 요구되는 시점에서 이 같은 복지예산 요구는 분명 지나치다. 벌써 파열음이 들리고 있다. <표-1>에는 명시돼 있지 않지만, 국가부채 증가에 따라 국채이자 지급액이 내년에 처음으로 '20조원’을 넘을 것으로 추정된다.

복지예산과 '자활의지’: 탈무드의 지혜

'탈무드’(Talmud) 중 자활과 관련된 것을 인용하면 다음과 같다. 하나는 “남의 자비로 사는 것보다 가난한 생활을 하는 것이 낫다”이며, 둘째는 “돈과 물건은 거저 주는 것보다 빌려주는 것이 낫다. 그냥 얻으면 얻은 쪽은 준 쪽보다 밑에 있지 않으면 안 되지만 빌리고 빌려주면 서로 대등해질 수 있다”이다. 탈무드에 의하면 자비보다 더 중요한 것은 인간의 “자존(自尊)과 자조(自助) 그리고 자활의지(自活意志)”이다. 복지가 '보편적 복지’로서, 국민의 권리로 인식되는 한국적 현실에서 시사하는 바가 크다.

국회 예산정책처가 최근 발간한(7/11/2010) '남유럽 재정위기와 정책 시사점’ 보고서는 경청할 만하다. 요지는 “한국 복지지출의 증가 속도가 최근과 같이 이어진다면 6년 뒤 국가 전체의 생산력 대비 복지 지출 규모가 재정위기 진앙지인 그리스 수준에 도달”할 수 있다는 것이다. 동(同) 보고서에 의하면, 국내총생산(GDP) 대비 우리나라 복지지출 비중은 1997년 3.8%에서 2008년 8.3%로 10여년간 2.2배로 증가했다. 그리고 2005년부터 2010년까지 6년간 복지예산은 매년 17.4%씩 늘었다. 같은 기간 동안 정부 총지출 증가율 7.1%보다 10%포인트 이상 높은 것이다. 이 같은 추세가 지속된다고 '가정’하면, 국내총생산 대비 복지지출 비중은 6년 후 20%에 달한다. 이는 복지 과잉으로 재정위기에 몰린 그리스의 복지 지출 비중(20.2%, 2008년 기준)과 같은 수준이다. 물론 하나의 시나리오지만, 복지지출의 불가역성을 경계하지 않으면 안 된다.

'기초생활보장제도’는 1999년 김대중 정부에 의해 도입됐다. 국민에게 최소한의 생계를 보장한다는 점에서, 복지정책에 큰 획(劃)을 그은 우리나라를 대표하는 복지프로그램으로 자리매김하였지만 최근에 그 역작용이 가시화되고 있다. 기초생활보장 수급자로 선정되면 4인 가족 기준으로 114만1026원이 현금으로 지급된다. 여기에다 출산 시 50만원, 장례 시 50만원이 추가 지급되고, 중·고교생 자녀는 입학금, 수업료, 교과서비 등을 무료로 지원받는다. 그리고 '의료급여 수급권자’로 자동 지정돼 진찰, 검사, 치료, 입원 등 거의 모든 의료비가 무료로 제공된다.

문제는 기초생활보장제의 '유인구조’(incentive scheme)가 잘못 설계됐다는 것이다. 수급자가 일을 해도 실제 소득은 늘어나지 않는 구조로 설계됐다. 생계비를 정액으로 지원하는 것이 아니라 '보충급여 원칙’에 따라 최저생계비(4인 기준 136만3천원)에서 부족한 부분을 채워주는 방식으로 지원하기 때문이다. 예컨대 4인 가족기준의 가장이 월 50만원을 번다면, 정부 지원 최저생계비에서 자신이 번 소득을 차감한 86만3천원을 지급받는다. 따라서 기초생활보장 수급자의 입장에서 볼 때 일할 이유가 없다. 그러다 보니 수급자의 위치에 '안주’한다는 것이다. 실업이 '좋은 직업’인 셈이다. 사정이 이러하다 보니 일할 수 있는 능력이 있음에도 불구, 기초생활보장 수급자에서 탈락할까 봐 돈을 벌지 않는다는 역설이 현실화되고 있다. 2008년 기초생활보장 수급자 중에서 실질적으로 소득이 늘어나거나 취업해 '탈수급'한 세대 비율은 전체의 5% 미만으로 추정됐다.

국가의 책임은 '노동 능력’을 갖지 못한 사람은 보호하는 것이다. 그러나 우리나라는 상당한 정도 '노동 의사’가 없는 사람을 돕고 있다. 국가의 복지에도 원칙이 분명히 서야 한다. 그것은 “스스로 돕는 자를 국가가 도와야 한다”는 것이다. 복지에 안주하게 하는, 차상위계층에게 박탈감을 주는 '기초생활보장제도’를 '근로장려유인제도’(EITC)로 환골탈태시켜야 한다. 이 같은 제도개혁에 눈을 감고, 잘못 설계된 사회보장제도를 지탱하는 것은, 중장기적으로 국가를 파산의 길로 내모는 것이다.

남유럽재정위기의 교훈

2009년 말부터 남유럽국가(포르투갈, 이탈리아, 아일랜드, 그리스, 스페인; PIIGS)들의 재정위기가 가시화되었다. 남유럽의 재정위기는 2중적 경로에 의해 촉발되었다. 하나는 경제력이 상이함에도 불구하고 EU의 무리한 단일통화 통합에 따른 문제이다. 다른 하나는 금융위기에 따른 경제침체를 치유하기 위한 재정개입이다. 하지만 이는 재정위기를 격발시킨 '방아쇠’에 지나지 않는다. 재정위기의 최대의 잠재적인 요인, 즉 재정위기의 '화약고’는 방만한 복지제도 운영이었다. 세입기반이 취약한 상황에서, '사회보장지출, 공공부문 임금’ 등 의무지출을 통제하지 못했기 때문이다. 그리스의 GDP 대비 2009년 재정적자와 국가채무 비중은 각각 13.6%와 115.1%이다. 재정위기를 피할 수 없는 상황이었다.

우리나라를 PIIGS에 바로 비교할 이유는 없다. 하지만 PIIGS가 '강 건너 불’만은 아니다. 최근 복지지출의 팽창속도는 이미 경계수위를 넘었다. 그럼에도 복지예산을 더 늘려야 한다는 좌파의 주장은 날로 힘을 얻고 있다. 이제 '밀튼 프리드만’의 지혜를 빌려야 할 때이다. '재정지출준칙’을 만들어 정치적 동기에 의한 불필요한 복지지출 팽창을 막아야 할 것이다. 그 길이 '노동의 능력’을 갖지 못해, 국가가 진정으로 보호해야 할 계층에 필요한 재원을 '대폭’ 배분하는 길이기도 한다. 노동 의사가 없는 계층은, 남의 '자비’에 의존하느니 '가난의 길’을 택해야 한다.

조동근 / 명지대학교 교수, 경제학과

저자소개: 서울대학교 공과대학 건축학과 졸업, 미국 신시내티대학교 대학원 경제학과 졸업 (경제학박사). 명지대학교 경제학과 교수, 바른사회시민회의 공동대표, 시장경제제도연구소 이사장. "확장적 재정지출에 의한 경제성장은 지속가능한가?“ 외 다수의 저서와 논문.