9월 중순의 북한 당 대표자회의 개최를 앞두고, 북한의 권력동향에 대해 관심이 매우 높아지고 있다. 북한사회의 폐쇄성으로 인하여 북한의 내부 권력동향에 관해 정확히 파악하는데 한계가 있지만, 포스트 김정일 시대를 대비하는데 북한의 후계구도와 권력동향에 관한 정확한 분석은 매우 중요하다.

최근 일련의 사건들 즉, 북한 고위인사들의 총살형 및 숙청, 천안함 침몰사건, 최고인민회의 개최 등을 이해하기 위해서도 북한의 권력동향과 세습후계체제의 정국에 대해 정확하게 파악할 필요가 있다.

김정일의 건강이상과 권력운용

북한에서 보도하는 김정일의 공개활동을 보면, 김정일의 건강이 상당히 호전된 것 같다. 금년 상반기 김정일의 공개활동은 총 77회이다. 즉, 군 21회, 경제분야 33회, 대외 6회, 기타 17회 등이다. 이는 역대 최다 공개활동을 했던 작년과 비슷한 수준이며, 내용면에서도 작년과 같이 주로 경제 분야에 역점이 주어져 있다.

그러나, 지난 김정일의 중국 방문시, TV를 통해 본 바와 같이 김정일은 뇌졸중 후유증으로 편마비 증세 즉, 왼쪽 다리와 팔이 정상적이지 못하다. 중국측에서 흘러 나오는 정보 등을 참고로 하면 수명이 오래가지 못할 것으로 전망된다. 이는 김정일의 권력운용이 후계체제의 구축에 역점을 두고 권력운용하고 것을 시사하는 것이기도 하다.

북한의 정치사를 볼 때, 김정일은 권력투쟁, 권력운용에 탁월하고도 매우 냉정한 사람이다. 따라서, 김정일이 건강이상으로 인해 정무를 정상적으로 수행하기에는 한계가 있지만, 적어도 후계체제와 관련해서는 직접 관장할 것으로 추론된다.

요컨대, 김정일은 '자신의 수명이 그다지 길지 않다.’는 전제아래 권력운용을 하고 있음에 주목해야 한다. 즉, 김정일은 얼마 남지 않은 기간내에 세습 후계체제의 구축을 위해 권력구도를 정비해야 하고, 이를 위해 정치적 숙청작업과 공포정치를 단행하고 있다는 점에 주목해야 한다. 이 부분이 김정일의 권력운용이 김일성의 경우와 다른 점이다.

최근 박남기 노동당 계획경제부장의 총살, 이제강 노동당 조직지도부 제1부부장의 교통사고 등에 대해 이러한 맥락에서 이해할 수 있다. 최근 3년간 숙청설이 도는 북한 고위인사는 <표1>과 같다.

<표1> 최근 3년간 숙청설이 도는 북한 고위인사

후계체제구도 국면의 민심수습과 측근들의 포진

(1) 민심수습을 위한 내각 개편

김정일은 화폐개혁 후 경제난에 의해 악화된 민심을 수습하고 후계체제의 구축을 위해 측근세력을 요직에 포진시키는 인사를 단행하였다. 즉, 김정일은 금년 6월 7일 최고인민회의를 개최하여 내각 총리를 포함한 경제관련 각료들을 교체하고, 매제인 장성택을 국방위원회 부위원장으로 임명하였다.

최고인민회의 주요 내용 및 정치적 의미에 관해서는 다음과 같이 지적할 수 있다.

첫째, 후계체제의 구축을 전개하는 상황에서 경제난으로 악화된 민심을 수습하기 위해 인사를 단행했다고 평가할 수 있다. 주로 경제관련 일꾼들이 화폐개혁후의 경제난에 대해 책임을 지고 경질되었고, 평양시당 비서 등 지역 당비서들이 발탁되었으며, 부총리직이 3명 증원되었다. 내각 총리에 발탁된 최영림 평양시당 비서는 김일성에게 경제비서로서 높이 평가받았지만, 1980년대 중반 부총리 시절에는 그다지 괄목할 만한 성과를 보이지 못했다. 다만, 최영림은 혁명유자녀 출신으로 성격이 온순하며, 조정능력이 탁월한 것으로 평가받고 있다. 즉, 김정일은 자신과 친밀도가 높지 않지만, 김일성의 신임을 기반으로 대중적 평판이 원만하면서 후계체제 구상에 '권력적 위협’ 등 부담이 전혀 없는 인물을 총리로 발탁한 것이다. 그리고, 부총리를 종전의 5명에서 8명으로 증원함과 더불어 4명을 새롭게 임명하였고, 2명은 겸임토록 하였다. 김락희 황해남도 당 책임비서, 리태남 평안남도 당 책임비서를 발탁한 점이 주목되고, 조병주 기계공업상과 한광복 전자공업상 등은 내각 부총리를 겸임토록 하였다.

둘째, 언론에서 보도한 바 같이 장성택 중심의 후계체제 구도 강화를 지적할 수 있다. 장성택은 노동당 행정부장으로서 국가안전보위부, 인민보안성, 검찰소, 재판소에 대한 당적 지도를 관철하는 공안분야 책임자이다. 따라서, 장성택은 최고인민회의에서 김정일의 제의에 의해 국방위원회 부위원장을 겸임하게 됨에 따라, 국방위원회를 당적으로 지휘할 수 있게 되었고, 따라서 당과 군의 공안기관 장악을 통하여 후계체제를 주도할 수 있게 된 것이다. 그러나, 장성택의 후계체제 구도의 핵심역할론에 대해서는 부정적인 견해도 있다. 뒤에서 언급하겠지만, 장성택은 김경희의 보좌역에 불과하다는 평가도 있다.

셋째, 노동당이 권력 중추로서의 존재를 재차 확인시켰다는 점이다. 사회주의체제에서는 당이 권력의 핵심기관인데, 북한도 노동당이 국방위원회를 비롯한 군부, 내각 등을 영도하는 최상위 기관이다. 단, 신격화 된 수령절대통치체제에서 김정일이 오랫동안 '1인 통치’를 해왔기 때문에 이점이 경시되었다. 게다가 선군정치의 깃발과 더불어 국방위원회가 등장하면서 더욱 경시되었다. 이번 최고인민회의에서는 노동당 중앙위원회 정치국의 제의 형식에 의해 김영일이 경질되고 최영림으로 내각 총리가 교체되었다. 즉, 그동안 유명무실했던 정치국이 부각된 것이다. 후계체제 정국에서 노동당 정치국의 결정서 발표(2010.6.23)에 의해 '당 최고지도기관 선거를 위한 당 대표자회(9월 중순) 소집’이 공고된 것을 고려해 볼 때, 향후 권력운용은 노동당이 중심이 되고, 노동당 조직지도부가 핵심역할을 수행할 것으로 전망된다.

(2) 측근들의 포진과 핵심인물

김정일은 권력의 레임덕을 방지하면서 후계권력체제를 구축하려 하고 있다. 따라서, 김정일은 자신의 측근들을 중용하면서 핵심 요직에 포진시키고 있다.

김정일이 후계체제의 구축을 위해 주요 요직에 포진 시킨 핵심 측근 인물은 장성택 국방위 부위원장을 비롯하여 오극렬 국방위 부위원장, 김영춘 인민무력부장 겸 국방위 부위원장, 김정각 인민무력부 총정치국 제1부국장(대장), 박명철 체육상, 그리고 김정일 현지지도 주요 수행원인 현철해 국방위 국장, 이명수 국방위 국장 등이다.

이와 관련, 9월 당대표자회에서 누가 노동당 조직지도부 제1부부장에 기용되느냐가 핵심적 관심사항이다.

북한의 후계구도

북한의 후계체제 구도는 김정은 결정론이 유력한 가운데 김경희의 역할도 주목되고 있다. 북한에서 김정일의 신임이 가장 두터운 김경희가 후계구도에서 핵심적 역할을 할 것으로 추정되기 때문이다. 즉, 김경희 핵심 역할론도 제기되고 있다.

(1) 김정은 결정론

김정일의 3남 김정은은 2009년부터 후계자로 부각되었다. 김정은의 후계자로서의 업적을 쌓기 위해 '150일 전투’ 등을 지휘하기도 하였는데, 북한 문건에서는 김정은을 “김정은 대장 동지” “장군님과 꼭 같은 신 선군령장이시다” 등으로 표기되고 있다.

'김정은 결정론’에 의하면, 김정일은 김정은을 후계자로 계승시키기 위해 김경희-장성택을 중심으로 후계체제의 구축을 추진하고 있다. 따라서, 김정일은 자신의 공개활동에 김경희-장성택을 가장 많이 동행하고 있고, 최고인민회의에서 장성택을 국방위원회 부위원장을 겸임하도록 한 것이다.

현재 북한에서는 컴퓨터 제어장치의 개발을 축하하는 CNC노래가 라디오 등을 통하여 많이 흘러나오고 있고, '최첨단 돌파’를 강조하는 CNC 표지판이 '김일성 광장’에 세워져있다. 게다가, 초등학교 학생들의 컴퓨터 교육을 위하여 학교에 삼성 컴퓨터, DELL 컴퓨터 등을 보급하고 있다. CNC와 컴퓨터 등이 김정은 시대의 등장을 상징적으로 예고하는 것이 아닌가하는 생각이 든다.

그런데, 장성택이 김정일에게 고분고분한 순종·충성형이나, 포스트 김정일체제의 초기에 김정은이 권력을 확실하게 장악하지 못할 경우 순순히 김정은에게 권력을 넘겨줄지는 미지수이다.

(2) 김경희의 핵심 역할론

김경희는 어릴 때부터 김정일이 각별히 아꼈던 누이동생이고, '만경대 혈통’이다. 따라서, 김경희는 김정일처럼, '신격화되어 있지 않지만’ 김정일과 거의 유사한 권한을 행사하고 있다. 게다가, 김경희는 김정은에게 고모로서 '유사 어머니’ 역할을 하고 있다.

'김경희의 핵심 역할론’에 의하면, 후계체제의 구축과정에서 김경희가 장성택보다도 더욱 더 핵심적인 인물이다. 즉, 장성택은 후계체제의 구축과정에서 김경희를 보좌하는 보좌역에 불과하다는 것이다.

'김경희의 핵심 역할론’의 관점에서, 김정일의 공개활동에 김경희의 동행이 주목된다. 김경희는 김정일의 금년 상반기(6.28 시점) 77회 공개활동 가운데 55회로 가장 많이 동행하고 있다(<표2>참조). 작년의 경우, 김경희는 같은 기간에 수행 10위권에도 들지 못했었다.

김경희는 노동신문, 조선중앙TV 등을 통하여 보도되는 김정일의 동행 활동 모습을 통하여 북한 주민들에게 핵심인물로 부각될 수 있는데, 9월 당대표자회에서 정치국 상무위원으로 선출될 것인지가 주목된다.■

<표> 김정일의 공개활동 수행 횟수 상위 10인(2010.6.28시점)

배정호 / 통일연구원 국제관계연구센터 소장

저자소개: 배정호 소장은 연세대 정치외교학과를 졸업하고 일본 동경대학에서 박사학위를 취득했으며, 현재는 통일연구원 국제관계연구센터 소장으로 재직중이다. 주요 저서로는 '일본의 안보전략과 국가전략’ '아베 정권의 국내정치와 대외전략’ '전환기 동북아국가들의 국내정치와 대외전략’ 외 다수가 있다.

복지의 함정: '반감기’ 뒤집어 보기

반감기(半減期, half-life)는 방사성 물질의 양이 초기 값의 절반으로 되는데 걸리는 시간을 의미한다. 반감기는 원래의 원자수와 무관하며 '붕괴상수’의 값에 의존한다.

'반감기’를 역(逆)으로 생각해 보자. 어떤 연못이 있는 데, 그 연못이 1개의 연꽃에서 출발해 온통 연꽃으로 덮이는 데 '30’일이 걸리고, 연꽃으로 완전히 덮이면 그 연못은 죽는다고 가정한다. 만약 연못의 25%가 연꽃으로 덮였다면, 사람들은 아직도 여유(75%의 여지)가 있다고 안심할 것이다. 그러나 연꽃으로 완전히 뒤덮이는 데는 '고작 2일’밖에 걸리지 않는다. 25%에서 50%, 100%로 증가하기 때문이다. 이를 뒤집어 보면, 연못의 25%가 연꽃으로 뒤덮이는 데는 '무려 28일’이 걸린다. 연꽃이 '다소’ 많아졌다고 느꼈을 때는 이미 늦은 것이다. 눈덩이 효과(snowball effect)도 반감기를 역으로 해석한 것이다.

위의 사례에서 연꽃은 '복지예산’을, 연꽃으로 덮인 연못은 '복지지출 비율’을 상징하고 있다. 복지예산은 일단 팽창하면 걷잡을 수 없게 된다. 정부 재정지출 대비 복지지출 비율이 지나치게 과다하면 그 경제는 자생력을 잃는다. 포퓰리즘에 오염된 좌파 정치인들은 아직도 우리나라가 OECD의 평균에 비춰 복지지출에 인색하다고 주장하고 있다. 현재는 그럴 수 있다. 그러나 달리 생각을 해보자. 현재 우리나라에서 진행되고 있는 '고령화와 저출산 그리고 경제활력 저하’는 반감기의 '붕괴상수’의 값이 급격히 커지고 있음에 비견된다. 출산율은 떨어지고 은퇴자는 늘어나는 데, 성장잠재력을 북돋기보다 국민의 숨겨진 분배욕구 마저 찾아내 이를 자극 -예컨대 무상급식 공약- 한다면, 한국경제는 순항하지 못할 것이다. 한국경제의 지속가능한 성장을 위해서, 긴 호흡의 재정건정성 제고를 위해서 복지지출의 팽창 속도를 늦춰야 한다.

그리스를 위시한 남유럽 재정위기의 원인은 복합적이다. 하지만 공통된 요인은 정부가 국가경제의 실력 이상으로 돈을 지출했다는 사실이다. 남유럽 국가들은 세입기반이 취약한 상황에서 방만한 사회보장 지출과 공무원 급여를 통제하지 못했다. 이들 지출은 통상적으로 '법’에 의해 뒷받침되므로 한 번 시행되면 '경직성 경비’를 넘어 '의무지출’이 된다. 경제력이 '의무지출’을 감당할 수 없게 되면 재정위기는 현실화된다.

2011년 예산요구안 분석: 복지관련 예산 과다요구

기획재정부가 6월말 접수한 50개 중앙관서의 2011년 총지출 요구 규모는 예산 219조4천억원, 기금 93조5천억원으로 모두 312조9천억원이다. 이는 올해 총지출 292조8천억원보다 6.9% 증가한 것으로, 2009년 증가율 4.9% 보다 크다. 그리고 총지출 규모 312조9천억원은 정부의 2009~2013년 재정운용계획상 2011년 전망치인 306조6천억보다 6조원 이상 많은 규모다. 총수입의 추계가 309조5천억원인 점을 고려하면 내년에도 적자 국채를 발행해야 할 것으로 추정된다.

<표-1>은 2011년 기능별 예산요구액을 정리한 것으로, 2011년 평균지출요구액 증가율 6.9%보다 높은 증가율을 보이는 재정지출 분야는 <표-1>의 왼쪽에 표시했다. 이들 분야는 “R&D, 보건․복지․노동, 국방, 통일․외교, 일반공공행정”이다.

<표-1> 기능별 2011 예산요구 현황

(단위: 조원, ()는 증감률)

주: ⑴본예산, ⑵요구액, 자료: 기획재정부

증가율 측면에서 “R&D, 통일․외교, 일반공공행정”의 예산증가율이 눈에 띈다. R&D는 신(新)성장 동력을 포함한 글로벌 경쟁력을 높이기 위한 지출증가로, 통일․외교는 한국의 국제적 위상제고에 따른 국제기구 분담금 증가로, '일반공공행정’은 경직성 지출인 '지방교부세’ 증가에 따른 것으로, 모두 '필요적’ 지출의 성격을 띠고 있다. 국방비는 천안함 피침에서 드러난 북한의 위협과 미래전(戰)에 대비한 전력유지 차원의 '당위적’ 지출로 평가될 수 있다.

전년대비 증가율과 증가규모, 절대 지출수준 등을 종합해 볼 때, 가장 눈에 띄는 분야는 보건․복지․노동 분야이다. 이들 분야의 지출 목적은 '서민의 민생안정’이다. 이들 지출에는 “기초생활보장, 기초노령연금, 건강보험 지원, 중증 장애인연금, 4대 공적연금에 대한 의무지출” 등이 포함되어 있다. '보건․복지․노동’에 포함되지 않은 '복지성 지출’도 존재한다. 서민의 주거부담을 덜어주기 위한 '보금자리주택’ 건설예산이 그것이다. 보금자리주택 예산증가분(1.4조원)을 포함하면, 2011년 복지지출 관련 예산요구액 증가분은 총 7.5조원에 이른다.

<표-1>의 왼쪽 항목은 통일․외교를 제외하고는 모두 '경직성 경비’라는 공통점을 갖고 있다. 모두 “더 이상 줄일 수 없는, 정부의 존재이유를 의미하는” 지출인 것이다. 그러한 상황 하에서 절대규모 81.2조원, 전년대비 7.4% 증가율을 보인 '보건․복지․노동’ 지출액은 과다하다 하지 않을 수 없다. 2011년에는 미국발(發) 서브프라임 위기에 따른 글로벌 경제위기의 영향권에서 벗어날 것으로 판단된다. 재정측면에서의 신중한 출구전략이 요구되는 시점에서 이 같은 복지예산 요구는 분명 지나치다. 벌써 파열음이 들리고 있다. <표-1>에는 명시돼 있지 않지만, 국가부채 증가에 따라 국채이자 지급액이 내년에 처음으로 '20조원’을 넘을 것으로 추정된다.

복지예산과 '자활의지’: 탈무드의 지혜

'탈무드’(Talmud) 중 자활과 관련된 것을 인용하면 다음과 같다. 하나는 “남의 자비로 사는 것보다 가난한 생활을 하는 것이 낫다”이며, 둘째는 “돈과 물건은 거저 주는 것보다 빌려주는 것이 낫다. 그냥 얻으면 얻은 쪽은 준 쪽보다 밑에 있지 않으면 안 되지만 빌리고 빌려주면 서로 대등해질 수 있다”이다. 탈무드에 의하면 자비보다 더 중요한 것은 인간의 “자존(自尊)과 자조(自助) 그리고 자활의지(自活意志)”이다. 복지가 '보편적 복지’로서, 국민의 권리로 인식되는 한국적 현실에서 시사하는 바가 크다.

국회 예산정책처가 최근 발간한(7/11/2010) '남유럽 재정위기와 정책 시사점’ 보고서는 경청할 만하다. 요지는 “한국 복지지출의 증가 속도가 최근과 같이 이어진다면 6년 뒤 국가 전체의 생산력 대비 복지 지출 규모가 재정위기 진앙지인 그리스 수준에 도달”할 수 있다는 것이다. 동(同) 보고서에 의하면, 국내총생산(GDP) 대비 우리나라 복지지출 비중은 1997년 3.8%에서 2008년 8.3%로 10여년간 2.2배로 증가했다. 그리고 2005년부터 2010년까지 6년간 복지예산은 매년 17.4%씩 늘었다. 같은 기간 동안 정부 총지출 증가율 7.1%보다 10%포인트 이상 높은 것이다. 이 같은 추세가 지속된다고 '가정’하면, 국내총생산 대비 복지지출 비중은 6년 후 20%에 달한다. 이는 복지 과잉으로 재정위기에 몰린 그리스의 복지 지출 비중(20.2%, 2008년 기준)과 같은 수준이다. 물론 하나의 시나리오지만, 복지지출의 불가역성을 경계하지 않으면 안 된다.

'기초생활보장제도’는 1999년 김대중 정부에 의해 도입됐다. 국민에게 최소한의 생계를 보장한다는 점에서, 복지정책에 큰 획(劃)을 그은 우리나라를 대표하는 복지프로그램으로 자리매김하였지만 최근에 그 역작용이 가시화되고 있다. 기초생활보장 수급자로 선정되면 4인 가족 기준으로 114만1026원이 현금으로 지급된다. 여기에다 출산 시 50만원, 장례 시 50만원이 추가 지급되고, 중·고교생 자녀는 입학금, 수업료, 교과서비 등을 무료로 지원받는다. 그리고 '의료급여 수급권자’로 자동 지정돼 진찰, 검사, 치료, 입원 등 거의 모든 의료비가 무료로 제공된다.

문제는 기초생활보장제의 '유인구조’(incentive scheme)가 잘못 설계됐다는 것이다. 수급자가 일을 해도 실제 소득은 늘어나지 않는 구조로 설계됐다. 생계비를 정액으로 지원하는 것이 아니라 '보충급여 원칙’에 따라 최저생계비(4인 기준 136만3천원)에서 부족한 부분을 채워주는 방식으로 지원하기 때문이다. 예컨대 4인 가족기준의 가장이 월 50만원을 번다면, 정부 지원 최저생계비에서 자신이 번 소득을 차감한 86만3천원을 지급받는다. 따라서 기초생활보장 수급자의 입장에서 볼 때 일할 이유가 없다. 그러다 보니 수급자의 위치에 '안주’한다는 것이다. 실업이 '좋은 직업’인 셈이다. 사정이 이러하다 보니 일할 수 있는 능력이 있음에도 불구, 기초생활보장 수급자에서 탈락할까 봐 돈을 벌지 않는다는 역설이 현실화되고 있다. 2008년 기초생활보장 수급자 중에서 실질적으로 소득이 늘어나거나 취업해 '탈수급'한 세대 비율은 전체의 5% 미만으로 추정됐다.

국가의 책임은 '노동 능력’을 갖지 못한 사람은 보호하는 것이다. 그러나 우리나라는 상당한 정도 '노동 의사’가 없는 사람을 돕고 있다. 국가의 복지에도 원칙이 분명히 서야 한다. 그것은 “스스로 돕는 자를 국가가 도와야 한다”는 것이다. 복지에 안주하게 하는, 차상위계층에게 박탈감을 주는 '기초생활보장제도’를 '근로장려유인제도’(EITC)로 환골탈태시켜야 한다. 이 같은 제도개혁에 눈을 감고, 잘못 설계된 사회보장제도를 지탱하는 것은, 중장기적으로 국가를 파산의 길로 내모는 것이다.

남유럽재정위기의 교훈

2009년 말부터 남유럽국가(포르투갈, 이탈리아, 아일랜드, 그리스, 스페인; PIIGS)들의 재정위기가 가시화되었다. 남유럽의 재정위기는 2중적 경로에 의해 촉발되었다. 하나는 경제력이 상이함에도 불구하고 EU의 무리한 단일통화 통합에 따른 문제이다. 다른 하나는 금융위기에 따른 경제침체를 치유하기 위한 재정개입이다. 하지만 이는 재정위기를 격발시킨 '방아쇠’에 지나지 않는다. 재정위기의 최대의 잠재적인 요인, 즉 재정위기의 '화약고’는 방만한 복지제도 운영이었다. 세입기반이 취약한 상황에서, '사회보장지출, 공공부문 임금’ 등 의무지출을 통제하지 못했기 때문이다. 그리스의 GDP 대비 2009년 재정적자와 국가채무 비중은 각각 13.6%와 115.1%이다. 재정위기를 피할 수 없는 상황이었다.

우리나라를 PIIGS에 바로 비교할 이유는 없다. 하지만 PIIGS가 '강 건너 불’만은 아니다. 최근 복지지출의 팽창속도는 이미 경계수위를 넘었다. 그럼에도 복지예산을 더 늘려야 한다는 좌파의 주장은 날로 힘을 얻고 있다. 이제 '밀튼 프리드만’의 지혜를 빌려야 할 때이다. '재정지출준칙’을 만들어 정치적 동기에 의한 불필요한 복지지출 팽창을 막아야 할 것이다. 그 길이 '노동의 능력’을 갖지 못해, 국가가 진정으로 보호해야 할 계층에 필요한 재원을 '대폭’ 배분하는 길이기도 한다. 노동 의사가 없는 계층은, 남의 '자비’에 의존하느니 '가난의 길’을 택해야 한다.

조동근 / 명지대학교 교수, 경제학과

저자소개: 서울대학교 공과대학 건축학과 졸업, 미국 신시내티대학교 대학원 경제학과 졸업 (경제학박사). 명지대학교 경제학과 교수, 바른사회시민회의 공동대표, 시장경제제도연구소 이사장. "확장적 재정지출에 의한 경제성장은 지속가능한가?“ 외 다수의 저서와 논문.

2012년 4월로 예정돼 있던 전시작전통제권(전작권) 전환 시점을 2015년 12월 1일로 연기하기로 韓美 정상이 합의한 것은 국가안보 차원에서 매우 시의적절하고 필요한 조치다. 다만 한미연합사를 해체하고 전작권 전환에 대비하기 위한 제반 국방태세 및 전력증강 조치를 완료하기에 3년 7개월 연기는 너무 짧아 보인다. 2015년 안보환경을 평가해서 재연기하거나, 아니면 뼈를 깎는 아픔으로 국방비 증액을 통해 전작권 전환에 따른 대체전력 확보에 정부가 적극 나서야 한다.

그러나 우리 사회 내 전작권 문제에 대한 근본적 시각 차이가 현격하게 존재하고 있음에 비추어, 전작권 전환 연기 재협상이나 획기적인 전력증강 중 어떤 대안도 순탄하게 이뤄질 가능성은 높지 않다. 합리성이 결여된 왜곡된 반대 논리와 주장, 그리고 그 주장을 확대 재생산하는 친북 좌경세력의 '거짓 선동’이 큰 문제로 지적되고 있다.

한편 북한의 군사위협은 점점 더 정교해지고 비대칭화하고 있다. 천안함 사건을 계기로 잠수함 공격 능력이 예상보다 강력한 것으로 드러났고, 후방 침투 및 교란을 목적으로 하는 특수부대 공격능력도 간과할 수 없는 문제다. 주지하다시피, 북한은 핵무장의 완성 단계에 와 있고, 그 외 1,000기에 육박하는 중단거리 미사일과 수천톤의 생화학 무기를 실전배치하고 있다.

6.27 전작권 전환 연기 조치를 계기로 전작권의 성격, 전작권 및 한미연합사 유지에 반대하는 세력들의 의도와 정체, 그리고 향후 2015년 12월 전작권 전환 연기 일정과 향후 대책 등을 분석해 본다.

전시작전통제권(OPCON: Operational Control)의 성격

한미연합사와 전시작전통제권은 일심동체다. 전작권이 전환되면 한미연합사는 자동 해체된다. 전작권이란 전시의 작전통제권을 지칭한다. 평시 작전권은 1994년 12월 1일 한국군에 이양됐다. 그러므로 전시작전권은 평시에 작동하지 않으며, 전시 또는 비상사태로 돌입한다는 한미 대통령의 결정이 내려진 후에 가동된다.

한미 대통령 및 양국 국방장관 그리고 양국 합참의 지시가 내려진 이후, 작전지휘권이 연합사령관에게 귀속돼 하나의 지휘관 아래 전투를 수행하게 되는 시스템이 전작권이다. 그러므로 전시의 작전통제권은 오직 전투의 효울성을 위해 하나의 지휘관 체제 곧 지휘권의 통일(unity of command)을 확립하는데 근본적 의미가 있다. 전쟁이나 비상사태로 가는 결정은 양국 대통령의 합의가 필수적으로 전제되므로, 전작권 유지가 '자주국방’ 또는 '군사주권’에 위반된다고 하는 주장은 사실과 어긋나는 것이다.

특히 한반도 유사시 핵무기를 포함하는 북한의 대규모 무장 공격력에 대비하여, 미국으로부터 69만의 증원병력 및 5개 항모전단, 160척의 함정과 1600여대의 항공기 등이 동원되게 되므로, 연합사령관을 미군 대장이 맡게 돼 있다. 원래 한미연합사는 북대서양조약기구(NATO)를 모델로 하여 창설된 것이다. NATO 회원국 역시 전시에 작전통제권을 미군 대장에 일임한다. NATO 회원국들이 '자주국방-군사주권 침해’ 운운하는 것을 들어보지 못했고, 현재 NATO 회원국은 증가일로에 있다.

그러므로 전작권이 전환되면 한미연합사의 해체로 이어져 한미 양국군은 별도의 지휘체계 아래 놓이게 된다. 전작권이 전환된 후 비상사태 시에 양국군 협력체제를 갖춘다고 하나, 과연 하나의 일사불란한 지휘체계를 갖출 수 있을지는 아무도 장담하지 못하고 있다. 미국 측은 전작권 전환 이후 한국군이 주요 역할을 맡고 미군은 오직 지원 역할(supporting role)을 상정하고 있어, 결국 주한 미지상군이 철수하게 되고 미군은 오직 해공군으로 한국군을 지원하는 시스템으로 귀착되지 않을까 하는 것이 전문가들의 우려 섞인 전망이다.

설사 한미동맹이 유지된다 해도, 미 지상군이 철수하는 상황은 한반도 안보에 새로운 여건과 의미를 부여하게 될 것이다. 미 지상군의 철수는 지금까지의 '인계철선’ 개념하의 유사시 미군의 자동개입 조건을 사실상 소멸시키는 효과를 가져오기 때문이다.

전쟁의 승패를 결정짓는 것은 결국 지상군이다. 월남의 경우가 이를 생생히 보여주고 있다. 한국의 국가안보가 한미동맹ㆍ주한미군이 펼치는 안보우산(핵우산 포함)에 의해 확보되고 있는 엄연한 현실을 냉철히 인식해야 한다. 이것이 우리가 벗어날 수 없는 한반도의 지정학적 특수성이기 때문이다.

전작권 유지에 반대하는 세력들의 의도와 정체

상기 서술한 한미연합사-전작권 유지의 필요성과 타당성에 대해 아무리 합리적 설명을 해도 받아들이지 않고, 기어이 전작권 전환을 주장하는 세력들의 의도와 정체가 궁금하다.

우선 6.27 전작권 전환 연기에 대해 민주당은 “국방주권 포기”라며 비난하면서, “공론화 없이 진행된 밀실외교”라고 주장했다. 앞서 언급한 바와 같이 이 주장은 타당하지 않다.

학계 내지 전문가들도 견해가 양분되고 있다. 한국학중앙연구원 양동안 명예교수는 “전쟁 수행의 실효성” 차원에서 전작권 유지가 타당하다고 강조하고 있고, 고려대 유호열 교수는 “북한의 비대칭 공격에 대한 대비 차원”과 한반도의 긴장상황을 고려해 “미국이 전작권을 지휘하는 것은 불가피함”을 역설하고 있다.

이에 비해 동국대 강정구 교수는 “전작권 문제를 자주적인 관점에서 봐야 한다”면서 “전작권은 주권의 문제”라고 주장하고, “이것을 남에게 맡긴 나라는 대한민국 밖에 없다”고 주장했다. 그러나 이러한 주장은 앞서 NATO의 경우에서 살펴봤듯, 사실에 기초하지 않은 주장이다. 전작권 유지는 결코 주권을 남에게 맡긴 것이 아니기 때문이다. 또 강 교수는 “한반도 전쟁은 미국이 유발시키고 있다”고 주장하는 바, 이 또한 중대한 사실 왜곡이다. 한반도 긴장과 전쟁이 북한의 도발적인 대외전략에 의해 야기되고 있음은 합리적 관찰자라면 모두 동의할 것이다. 미국이 전쟁책동을 일으키고 있다는 억지 주장은 북한의 일관된 대남 선동이기도 한다.

또 김근식 경남대 교수는 “전작권 환수를 위해 우리 정부가 다른 형태로 대가를 지불하고 있다”면서, 아프간-이라크 파병을 예로 들었다. 그러나 아프간-이라크 파병은 대테러 전쟁에 동참하는 세계적 명분에 입각한 것이다. 우리나라도 국력에 버금가는 세계평화에의 기여를 해야 하며, 언제까지 무임승차(free-ride)로 있을 수는 없지 않느냐 하는 명분에서 비롯된 것이다. 김 교수의 주장은 국제체제 성격에 대한 식견 부족을 여실히 드러내고 있다.

결국, 전작권 전환을 주장하는 논거에는 북한의 무력위협과 대한민국의 국가안보에 대한 인식이 결여돼 있고, 지나치게 이상적이고 비현실적 분석에 입각해 있거나 아니면 “우리민족끼리” 입장에서 북한의 대남전략에 동조하고 있음을 알 수 있다. 특히 한미동맹과 주한미군이 한국의 안보에 기여하는 측면에 대한 인식이 거의 결여돼 있다. 이런 논리에 따른다면 자칫 “주한미군이 철수해도 관계없다”라는 결론도 가능하다. 실제로 이런 주장을 공공연히 하는 사람들도 적지 않다.

천안함 사건에 대한 민군 합동조사단의 조사 결과를 믿지 못한다는 사람들이 22%에 이르고, “인천상륙작전 때문에 통일이 안됐다”고 응답한 사람들이 26.2%에 이르며, “통일 전에 주한미군이 철수해야 한다”는 사람들도 약 30%에 달하는 것으로 조사됐다. 국가안보에 대한 사회 내부 분열이 그만큼 심각하다는 뜻이다. 바로 여기에 대한민국의 문제가 있음을 알 수 있다. 대한민국이 지금 세계 13-15위의 경제대국이며 북한 GDP의 40배, 대외무역고 230배에 이르고 있음에도 국가안보가 취약한 이유는 우리를 위협하고 있는 북한에 대한 투철한 안보인식이 결여돼 있기 때문이다. 이런 이유에서 전문가들 사이에 “주한미군이 없으면 위험하다”는 분석과 함께, 전작권 유지가 절대로 긴요하다는 결론이 나오고 있는 것 아닌가?

3년 7개월 전작권 연기 일정과 향후 대책

전작권 전환 연기 시점이 2015년 12월 1일로 3년 7개월 연장됐으나, 한반도 안보상황의 근본적 변화가 예견되지 않는 상황에서, 다시 전작권 전환 재연기 논란이 빚어질 가능성도 배제할 수 없다. 그러나 만약 더 이상의 전작권 전환 협상을 포기하고 한국 자체의 방위능력을 확보하려 한다면, 엄청난 정신적ㆍ경제적 대가 지불이 불가피하다.

우선 북한의 위협과 대남전략에 대한 국민들의 공감대가 형성돼 더 이상의 소모적인 안보논쟁을 끝내야 한다. 우리 군함인 천안함이 북한의 무장공격에 의해 격침됐음에도 북한 소행이 아니라고 주장하는 세력이 적지 않은 상황에서, 안보에 대한 국민적 공감대 형성은 용이한 과제가 아니다.

아울러, 한미연합사 체제하에서 주한미군이 담당해 온 군사 대비능력을 대체할 전력증강을 달성하는 것이 시급하다. 노무현 정부가 전작권 전환을 결정하면서 매년 9.9%의 국방비 증액 및 2012년까지 151조, 2015년까지 621조원의 군현대화 재정 투입 계획을 세웠으나, 그 실현은 이미 물 건너간 상태다.

무엇보다 주한미군이 담당해 온 대북 감시능력, 전술지휘통제체제(C4I), 정밀타격능력 등을 갖추어야 한다. 현재까지 전작권 전환 대비 65%를 완료했다고 군 당국은 주장하나, 실제로 막대한 예산과 고도의 노하우를 요구하는 부분이 남아 있어 산술적 분석은 의미가 없다. 이런 연유에서 전작권의 3년 7개월 연기가 짧다고 판단되는 것이다.

상기 언급한 단기적 고려를 넘어서서 최소한도 북핵 문제의 해결 또는 통일 이후, 아니면 북한 급변사태를 고려할 때, 그리고 보다 기본적으로 한반도 지정학상 4대강국에 둘러싸인 특수성을 고려할 때, 세계 최강국이며 자유민주주의 체제인 미국과의 동맹은 필수불가결하다. 그렇다면 한미연합사의 지속적 유지 곧 전작권 전환 계획의 '완전 폐기’가 가장 바람직한 방안이라는 美 브루킹스 연구소 마이클 오핸런의 지적을 귀담아 들을 필요가 있다

홍관희 / 고려대 교수ㆍ북한학

저자소개: 홍관희 (洪官憙), 美 조지아대 정치학 박사. 통일연구원 선임연구위원 및 연구실장 역임. 재향군인회 안보교수, 안보전략연구소 소장, 고려대 북한학과 교수.

노동부는 2010년 7월 1일부터 제주도와 시 지역을 대상으로 '택시 최저임금법’을, 그리고 2011년 12월 1일부터 4인 이하 사업장의 근로자를 대상으로 '근로자퇴직급여보장법’ 적용을 시행할 계획이다. 그런데 이 두 가지 법 시행은 한국 노동시장을 더욱 경직시킬 것으로 우려된다. 한국 노동시장이 김대중․노무현 정부에서 지나치게 경직되었다는 사실은 이미 잘 알려져 있다. 예를 들면, 한국은 '노동시장 규제 관련 경제자유’에서 2000년 123개국 가운데 58위였는데 2007년에는 141개국 가운데 113위로 추락한 것이다. 또 한국은 '정규직 고용보호’에서 고용보호가 심하기로 OECD 국가 가운데 포르투갈에 이어 두 번째이다. 그런데 앞에서 언급한 두 가지 법 적용은 대표적인 노동시장 규제다. 따라서 이 두 가지 법 적용으로 한국 노동시장은 앞으로 규제가 더욱 강화되어 일자리를 한 개라도 더 창출해야 할 실정에서 일자리가 줄어들고 말 것으로 우려된다.

택시노동자는 비숙련노동자로 임금 낮아

먼저 '택시 최저임금법 적용’ 도입 배경을 보자. 노무현 정부에서 '택시근로자의 생활안정을 도모하고 임금체계를 합리적으로 개선하기 위해’ 최저임금법 개정안이 의원입법을 통해 2007년 12월 27일 공포되었다. 택시업종은 '지배적인 사납금제 하에서 고정적 임금이 낮아 택시노동자의 임금 수입이 불안정하기 때문에’ 최저임금법 적용이 필요한 것으로 평가되어 도입이 결정되었다. 당시 도입 시기는 지역에 따라 단계적으로 시행하기로 하고, '특별시․광역시는 2009년 7월 1일부터, 제주도․시 지역은 2010년 7월 1일부터, 기타 지역은 2012년 7월 1일부터’ 도입하기로 결정되었다. 금년 7월 1일부터 시행되는 '택시 최저임금법’ 적용은 제주도․시 지역이 그 대상이다.

지역에 따라 차이가 있겠지만, 사납금을 제외한 택시노동자의 임금 수입이 일반적으로 낮다는 것은 잘 알려져 있다. 그러면 택시노동자의 임금 수입은 왜 낮을까? 적절한 대답을 찾기란 쉽지 않다. 무엇보다도 택시노동자를 숙련노동자로 보기가 어렵기 때문이다. 다시 말하면, 숙련노동자의 임금이 숙련도에 따라 결정되는 것과는 달리 택시노동자의 임금은 그렇지 않기 때문이다. 일반적으로 택시노동자와 같은 비숙련노동자의 임금은 노동시장에서 수요와 공급 간의 경쟁에 의해 결정된다. 그런데 노동시장에서 택시노동자에 대한 수요는 한정되어 있는데 반해 택시노동자의 공급은 넘쳐나기 때문에 택시노동자의 임금은 숙련노동자의 임금에 비해 낮게 결정되기 마련이다. 이 점이 곧 택시노동자의 임금이 낮게 결정되는 이유다.

'택시 최저임금법’ 적용은 립서비스에 불과

정부가 나서서 임금이 낮은 택시노동자의 생활안정을 도모하기 위해 최저임금법을 적용하여 임금을 높게 주려고 하는 것은 그럴듯한 정책으로 받아들여질 수 있다. 그러면 이는 과연 올바른 정책인가? 그렇지 않다. 무엇 때문인가? 최저임금제의 성격을 알면 대답이 곧 나온다. 최저임금제란 비숙련노동자의 생활안정을 도모하기 위해 노동시장에서 낮게 결정되는 임금을 제도적으로 높게 주려는 정책이다. 그러면 누가 임금을 높게 주는가? 정부가 복지 차원에서 높게 주는가? 천만의 말씀이다. 정부가 법을 적용하여 사용자로 하여금 자신의 포켓을 털어서 강제로 높게 주도록 하는 것이다. 그러면 사용자는 임금만 높게 주고 말 것인가? 그렇지 않다. 사용자는 이윤을 극대화하려고 하기 때문에 인건비를 줄이고자 비숙련노동에 대한 수요를 줄이게 된다. 이는 경제학자들이 그동안 수많은 연구를 통해 밝혀낸 내용이다. 정치가들이 사회적인 명분을 내세워 최저임금제 도입을 주장하지만, 달콤한 립서비스일 뿐이다. 결론적으로, 택시 최저임금법이 적용되면 택시노동자 해고가 발생할 수밖에 없을 것이다.

'택시 최저임금법’ 적용은 택시노동자 해고 불러

'택시 최저임금법’ 적용으로 택시노동자 해고가 실제로 발생하고 있다. 오는 7월 1일부터 시 지역의 택시노동자들에게 새롭게 적용되는 최저임금법 시행을 앞두고, 경남택시운송사업조합의 택시회사들이 1,000여명의 택시노동자들에게 해고를 통보한 것이다. 경남도 내 창원, 진주, 진해, 밀양, 통영, 김해 등 20여개 택시회사들이 전국운수산업노동조합 민주택시본부 1,000여명의 택시노동자들에게 “2010년 7월 1일부터 적용될 최저임금제 시행에 따른 경영상의 이유로 부득이 종사원인 귀하를 2010년 6월 30일부터 해고한다”며 해고 예고 통지서를 발송한 것이다. 이를 놓고 민주택시본부는 “택시사장들이 최저임금을 기피할 목적으로 사납금 대폭 인상, 협약상 소정근로시간 단축, 부가가치세 경감세액 최저임금 포함 등을 강요하며 '재직자 전원 정리해고’라는 사상 초유의 협박을 자행하고 있다”고 반발하고 있지만 칼자루는 이미 사용자의 손을 떠났다. 다시 말하면, 택시 최저임금법 적용으로 택시노동자 해고는 피할 수 없게 된 것이다. 전경련이 지난 3월 '300만 고용창출위원회’ 출범식을 갖고 앞으로 8년간 300만개 신규 일자리 창출을 목표로 일자리 창출에 전력투구하고 있는 시점에서 노동부가 택시 최저임금법을 적용하여 일자리를 줄여가고 있다는 것은 아이러니가 아닐 수 없다.

'근로자퇴직급여보장법’, 모든 근로자에게 퇴직급여

다음에는 4인 이하 사업장의 근로자를 대상으로 하는 '근로자퇴직급여보장법’ 적용 도입 배경을 보자. 이 법은 2011년 12월 1일부터 시행하기로 하고, 2010년 6월 23일 입법예고 했다. 여기에서 말하는 퇴직급여는 법정퇴직금이나 퇴직연금을 말하는데, 앞으로 이 법이 시행되면 사실상 모든 사업장의 근로자가 퇴직급여를 받을 수 있게 된다.

근로자퇴직급여보장법은 노무현 정부에서 2005년 노사합의로 제정되었는데, 이는 기존 퇴직금제도를 퇴직급여제도로 확대 개편하여 2010년 말까지 4인 이하 사업장까지 확대하기로 합의되었다. 한국에서 퇴직금제도는 1961년 근로기준법 개정으로 30인 이상 사업장에 의무 적용된 후 1975년 16인 이상, 1987년 10인 이상, 1989년 5인 이상, 2011년 모든 사업장으로 확대되었다. '근로자퇴직급여보장법’ 적용으로 그동안 퇴직급여제도의 사각지대로 남아 있던 4인 이하 사업장 91만 467곳의 상시근로자 100만 941명과 임시 및 일용근로자 52만 5077명이 퇴직급여보장법 적용을 받게 되리라고 한다. 이 법 적용을 놓고 노동부는 “법정복지제도인 퇴직급여제도가 50년 만에 사회적 형평성에 맞게 전 사업장으로 확대된다”며 “근로자의 영세사업장 기피현상이 다소 완화될 것”이라고 기대하고 있다. 노동부는 이 제도가 원활히 추진될 수 있도록 퇴직급여방식 선택, 체불 방지, 부담금 완화, 퇴직연금 가입률 제고 등 여러 가지 계획을 마련해 놓았다.

4인 이하 사업장도 사용자가 퇴직금 줘야

그런데 중소기업들은 이번 퇴직급여제 확대에 부담을 느끼는 것으로 조사되었다. 중소기업중앙회가 4인 이하 사업장 317곳을 대상으로 실시한 설문조사에 따르면, 아직 퇴직급여제를 도입하지 않은 기업이 46.7%에 달했으며, 이들 기업의 77.0%는 연말 도입에 반대하는 입장을 내놓은 것으로 나타났다. 반대 이유로는 '인건비 상승에 따른 경제적 부담', '근로자들의 잦은 이직에 따른 관리의 어려움' 등이 주된 이유로 나타났다. 근로자퇴직급여보장법 제8조 ①항에 따르면, “사용자는 계속근로기간 1년에 대하여 30일분 이상의 평균임금을 퇴직금으로 퇴직하는 근로자에게 지급할 수 있는 제도를 설정하여야 한다”로 명시되어 있다. 4인 이하 소기업의 경우에도 사용자가 퇴직근로자에게 퇴직금을 지급해야만 한다.

근로자퇴직급여보장법 적용 또한 립서비스일뿐

근로자퇴직급여보장법 적용 또한 최저임금제와 마찬가지로 대표적인 노동시장 규제인데, 이 법의 적용으로 소기업은 인건비 부담 때문에 경영이 악화되어 일자리를 줄일 가능성이 높다. 전경련과 정부는 일자리 창출을 외치고 있는데 노동부는 일자리를 줄이는 규제정책을 하나 더 도입했으니 이 또한 아이러니가 아닐 수 없다.

박동운 / 단국대 명예교수

저자소개: 시장경제 관련 저서 집필에 열중. 저서로는 『성경과 함께 떠나는 시장경제 여행』(FKI미디어, 2009), 『노동시장은 왜 유연해야 하는가―노동시장 유연성의 국제비교』(한국경제연구원, 2009), 『CEO정신을 발휘한 사람들』(삼영사, 2008), 『대처리즘―자유시장경제의 위대한 승리』(FKI미디어, 2005) 등 30여권이 있음.

최근 그리스발 남유럽 재정위기가 터지면서 우리나라의 빠른 재정지출 증대 속도에 대해 경각심이 높아진 것은 다행이다. 이런 와중에 지난 6월 9일 프레스센터에서 열린 오피니언리더스클럽 경제기자회 초청 조찬간담회에서 백용호 국세청장은 정치권이 표를 의식해 재정건전성을 악화시키는 비과세와 조세감면을 남발하고 있다며 정치권의 인기영합주의적 행태를 비판하고 숨은 세원 발굴의 의지를 표명하였다.

최근 그리스 재정위기와 재정위기에 대한 경각심

이런 국세청장의 발언은 각종 비과세와 조세감면으로 수평적 형평성의 실천을 어렵게 하는 누더기처럼 된 조세구조를 세원을 넓게 하면서 수평적 형평성을 이루겠다는 의미로 볼 수 있다. 그래서 세입을 책임져 재정건전성 확보의 한 축을 담당해야 할 국세청장의 입장에서는 정치권에 대한 이런 질타가 당연할 수도 있다.

그러나 “작은 정부”를 국정철학으로 내세운 MB정부로서는 세원 발굴 발언에 앞서 재정지출에 대한 강도 높은 구조조정의 필요성과 의지가 여러 경로를 통해 표출되었어야 한다. 강력한 세출 구조조정이나 세율 인하 계획이 없는 상태에서 비과세 축소와 세원 발굴에 매진하는 것은 '작은 정부’와는 어울리지 않기 때문이다.

세입 강화보다는 세출 조정이 먼저

작은 정부를 실천하려면 정부지출을 줄여야 한다. 정부지출이 줄어드는 만큼 국민들의 조세부담이 줄고 이에 따라 민간의 투자와 고용의 여력이 늘어나 민간의 창의가 살아난다. 그 결과 경제가 성장하고 국민들의 복지가 증진된다. 야당이 선전(善戰)한 6·2 지방선거 이후, 야당이 복지지출 확대의 목소리를 높이게 될 때 혹시 MB 정부의 작은 정부 실천 의욕이 그나마 더 위축되지나 않을까 우려된다.

재정건전성 확보를 위해 정치권의 인기영합주의에 경종을 울려야 할 부분은 비과세나 조세감면의 과다가 아니다. “결국은 투표자들의 한쪽 주머니에서 세금으로 거두어 다른 쪽 주머니로 옮겨주는 것에 불과한데도” 투표자들로 하여금 시장을 통해 공급될 때보다 더 값싸게 혹은 무료로 베푸는 듯이 선전되는 재정지출의 과다가 문제의 핵심이다.

시장에서 효율적으로 공급될 수 있는 재화와 서비스를 인기영합주의에 따라 이런 식으로 정부가 공급에 간섭하고 있는 분야는 많다. 전기와 가스 수도 등에서 그런 일이 자주 발생하고 연금, 보험, 의료나 교육 서비스도 그렇다. 국민들이 구매할 때에는 시장가격보다 싸게 사는 것처럼 보이지만, 싼 만큼 쌓이게 된 손실은 결국 국민들이 세금으로 메워야한다. 이런 사업들이 산적해지고, 일회성으로 출발한 지출이 장기화되고 수혜계층이 늘어나 재정 부담이 기하급수적으로 증가하게 된다. 거둔 세금으로 재원을 충당시키기 어려워지면 정부는 국채발행을 통해 앞으로 징수할 세금을 미리 당겨쓴다. 이자만 일단 내면 되는 빚인 채권의 발행을 늘린다. 세금의 강제징수 능력을 지닌 정부의 지불능력에 대해서조차 의구심이 생기면 소위 재정위기로 치닫게 된다.

세출의 구조조정에 대한 주장은 많은 경우 복지지출의 축소로만 이해되기도 한다. 복지국가를 추구한 경력이 길수록, 여기에 정치권의 인기영합주의가 강했을수록, 법으로 혜택이 보장된 각종 연금, 소득보조, 의료혜택 등이 재정악화의 주요 원인이었기 때문이다. 법으로 보장된 복지지출을 늘리기는 쉽지만 이를 줄이려면 엄청난 정치적 갈등을 초래한다.

그래서 재정건전성과 관련해, 복지 분야에 있어 특별히 유의할 점은 신규 복지프로그램의 도입을 막고, 이미 도입된 복지프로그램인 경우, 그 혜택의 범위와 규모가 늘지 않도록 해야 한다는 점이다. 이것이 작은 정부와 관련해 최소한 MB 정부와 한나라당에 기대되는 역할이다.

돈 벌 욕심의 기업가 > 자비로운 자선사업가 > 복지국가

흔히 복지지출을 축소해야한다는 주장을 하면 빈곤층의 복지에는 관심이 없는 냉혈한으로 취급된다. 그러나 그렇지 않다. 진정한 복지에 대한 관점이 다를 뿐이다. 복지지출의 근본적 목적은 복지수혜자들의 자립이다. 빈곤층의 입장에서도 남의 돈인 세금에 의존하는 복지수혜자로서의 삶이 자립적 삶에 수반되는 자긍심을 가진 삶보다 좋을 수는 없다.¹⁾

이사벨 페터슨은 자선사업가보다 돈을 벌 욕심으로 궁핍한 사람을 고용하는 기업가가 실제로는 더 좋은 자선을 베풀고 있다고 다음과 같이 설파했다.²⁾

자선사업가가 궁핍한 사람에게 의식주를 공급해준다고 해보자. 그 의식주를 사용하고 있는 동안 의존의 습관을 얻었을지 모른다는 점을 빼면 (남에게 기대 살아야 하는) 그의 처지는 여전하다. 그러나 어떤 사람이 자선의 동기는 없으면서 자신이 필요해서 그 궁핍한 사람을 임금을 주고 고용한다고 해보자. 그 고용주는 선행을 한 것이 아니다. 그러나 고용된 사람의 처지는 실제로 변했다. 이 두 행동의 근본적 차이는 무엇인가?

비자선적인 고용자는 그 사람의 에너지를 에너지의 대순환계인 생산과정 속으로 돌아오게 하였다. 이에 반해, 자선사업가는 그 수혜자로 하여금 고용기회를 찾아 생산과정에 복귀할 가능성이 낮아지는 쪽으로 에너지가 분출되게끔 에너지 분출의 방향을 바꾸었다.

먼 옛날부터 행해진 진지한 자선사업가들의 선행들을 다 합치더라도, 그 혜택은 에디슨이 적용했던 과학적 원리들을 밝혀낸 위대한 인물들이 인류에 선사한 혜택에 견줄 수 없음은 물론이고, 에디슨의 이기적인 노력으로부터 인류가 얻었을 혜택에 견주어도 그 10분의 1도 못될 것이다. 이처럼 무수한 사색가들, 발명가들, 기업가들이 그의 동료들의 편리한 생활, 건강, 행복에 기여해 왔는데, 역설적이게도 그 까닭은 동료들의 행복이 그들의 목적이 아니었기 때문이다.

가족이 가장 좋은 '사회복지사’이지만, 가족을 제외하고 관영기관과 민간 자선단체를 비교해 보면, 관영기관들에 비해 민간 자선단체들이 어려운 이들의 자립에 더 성공적인 것으로 알려져 있다. 예를 들어 수녀회에서 운영하는 노숙자쉼터가 관영 노숙자쉼터보다 노숙자의 삶을 더 많이 청산하게 한다.³⁾

정리하면 이렇다. 첫째, 기업가들이 저임금으로라도 이들을 고용하는 것이 빈곤층의 자립에 가장 중요하다. 둘째, 정부나 정부-위탁 기관보다 자발적인 자선단체가 궁핍한 사람들의 독립에 더 성공적이므로 복지재원을 위한 세금은 자발적인 자선단체에 기부되는 것이 좋다. 셋째, 세금으로 거둔 복지재원은 그 의도와는 달리 그 재원이 허용하는 수만큼의 이에 의존하는 사람들을 만들어낸다.

'고용’이라는 명분을 내건 공공사업

일자리가 중요하다고 하니까 가끔은 일자리 창출이라는 명분으로 손실을 세금으로 메우지 않으면 지속될 수 없는 공공사업들이 정부에 의해 시행되기도 한다. 얼핏 생각하면 복지지출에 비해 일도 하게하는 좋은 정책이 아닐까 생각할 수 있겠지만, 그렇지 않다. 기업가들에게 맡겨졌더라면 수익이 나기 어려워 자원이 투입되지 않았을 통계상의 고용 증대를 염두에 둔 공공사업들도 세출구조조정의 대상이다.

이런 사업들은 수익성이 없기에 세금으로 손실을 메워주지 않으면 지속가능하지 않고, 그렇기 때문에 거기에 투입된 세금만큼 지속가능한 고용을 만들어주었을 민간의 투자재원이 감소한다.

물론 이런 정책은 불황의 시기에 재정지출을 통해 소위 '유효수요’ 부족을 메운다는 논리로 정당화되곤 하였으나, 정책적 실험은 실패였다.⁴⁾ 예를 들어, 공공사업을 통해 불황을 극복하려했던 일본의 정책이 잃어버린 10년을 초래했음은 주지의 사실이다. 총수요를 늘린다는 명분으로 한 대규모 공공사업 지출은 소비자들의 필요와 동떨어진 것이어서 세금을 통한 손실보전이 필요했고 정부재정을 한층 악화시켰다.⁵⁾

정치적으로 인기는 없지만 가야할 길

세출을 조정하는 일은 정치적으로 쉽지 않다. 철의 여인이라 불리는 영국의 대처 시절에도 영국병, 혹은 복지병의 근원인 복지제도를 고치는 데 한계가 있었다.⁶⁾ 그래서 MB정부가 세출 조정에 앞장선다면 그 자체가 훌륭한 정치적 결단이 될 것이다. 그 길이 올바른 길이라면 비록 정치적으로 쉽지 않더라도 그 길을 가야한다.

더구나 우리사회는 전후 베이비붐 세대의 은퇴 이후 국민연금기금의 고갈과 정부부채의 누증이 예고되고 있다. 부채를 대신 짊어지겠다고 약속한 적이 없는 미래 세대의 부담으로 늙은 세대가 연금소득을 누리는 “정의롭지 못한” 국민연금제도로 인해 복지선진국에서는 신구세대 간에 첨예한 갈등이 빚어졌었다. 그런 불행한 일이 벌어지기 전에 MB정부가 장기적 안목에서 우리의 복지지출과 공공사업을 잘 갈무리한다면 이는 MB정부의 훌륭한 업적이 될 것이다.

그런 점에서 백 국세청장의 비과세 감축과 숨은 세원 발굴 의지 표명에 이어 MB정부 후반기에 작은 정부라는 더 큰 그림 속에서 세출과 세입을 바라보는 정책들이 제기되고 추진되기를 기대해본다.

김이석 / 한국경제연구원 초빙연구위원

저자소개: 한국경제연구원 초빙연구위원. 역서로 버틀러 저, 『루드비히 폰 미제스』; 하이에크 저,『노예의 길』; 보아즈 저,『자유주의로의 초대』(공역); 라스바드 저,『인간·경제·국가』(공역) 등이 있다.

1) 타인의 돈을, 그들의 진정한 동의를 얻었다고 보기 힘든 강제적인 세금 징수로 충당하는 복지지출은 수혜계층에게도 그들의 자립심을 좀먹는 등 나쁜 영향을 미친다. 그래서 미국에서 복지제도의 기틀이 된 제도들을 도입했던 플랭클린 루즈벨트 대통령조차도 복지제도가 도덕성에 미치는 악영향을 언급하면서 이것이 경기가 회복되면 없애야할 일시적인 이전지출로 여겼지만 현실은 그렇지 않았다. 복지지출은 계속 증대되었다.
2) Isabel Paterson, The God of the Machine (New York: G.P. Putnam’'s Sons, 1943), pp. 248–-50. Rothbard, For a New Liberty p. 205 에서 재인용.
3) 보건복지부 관료의 입장에서는 그들이 처분에 간여할 수 있는 재원이 늘어날수록 음으로 양으로 권한이 커지는 데 반해, 국가가 지원할 필요가 없는 자립적 사람이 늘어날수록 그 권한과 예산이 작아진다. 이는 빈곤층의 자립을 도와 스스로 예산을 줄여나감으로써 존재이유를 드러내 보일 관료가 많지 않을 것임을 시사한다. 사회복지가 도입될 초창기에는 사회복지사들이 궁핍한 이들의 자립이 가장 중요한 목표였고, 이를 위해 노력했으나, 시간이 지나면서 자립보다는 복지수혜계층을 늘리는데 주력하게 되었다고 한다.
4) 이런 정책은 불황을 전반적인 유효수요의 부족으로 파악할 뿐, 왜 그런 전반적인 유효수요의 부족이 발생하게 되었는지에 대해 고민하지 않고 단순히 총수요를 늘리고자 한다. 불황은, 인위적으로 낮아진 이자율에서 비롯된 호황으로부터 필연적으로 수반된 현상이며, 소비자들의 시간선호와 어긋난 산업구조를 안고 있다. 예를 들자면, 지난 미국발 국제금융위기 때는 주택부문으로 지나치게 많은 자원이 들어갔다. 미국발 경제위기를 오스트리아학파의 관점에서 일반인들도 쉽게 읽게 쓴 베스트셀러로는 토머스 우즈, Meltdown(『케인스가 죽어야 경제가 산다』, 리더스북, 2009) 참고.
5)이에 대해서는 다음을 참고. Powell, B., "Explaining Japan's Recession," Quarterly Journal of Austrian Economics, VOL. 5, NO. 2 (SUMMER 2002): 35–.50
6) 영국의 민영화 정책에 대해 복지제도의 개혁이 민영화보다 더 중요하지만 이를 정치적으로 돌파하기 어려워 대처정부가 민영화를 통해 정부가 쓸 돈을 먼저 마련한 것이 아니냐는 비판적 논의가 있었다고 한다.

지난 2일 전국에서 동시에 치러진 지방선거는 16개 광역자치단체장과 함께 시장·군수·구청장 등 기초자치단체장 228명, 광역의원 761명, 기초의원 2888명에다가 16개 시·도 교육감을 선출하고 또 처음으로 시도된 82명의 '교육의원’도 선출하는 대규모 선거였다. 선거 결과는 여당의 참담한 참패로, 광역단체장은 6석을 차지하는 데 그치고 기초자치단체와 지방의회에서도 패한 것으로 나타났다. 목하 관심사안인 교육감 선거에서 16명의 당선자 중 6명이 좌파 성향의 인물이다. 정치적 지방색이라는 특수성에 비추어 호남의 3명은 논외로 한다 하더라도, 서울과 경기, 강원 교육감으로 전교조 성향의 후보가 당선된 것에 대하여 우리는 주목하지 않을 수 없다. 좌파 교육감의 당선에 따른 우려는 매우 중요하지만 이 글의 중점 사안이 아닌 만큼 생략하기로 한다.¹⁾

이번 지방선거를 통하여 드러났듯이 지방교육자치제도와 관련된 몇 가지 사안을 심각하게 재고할 필요가 있다는 점이 분명해졌다. 주지의 사실이지만, 지방선거에서 교육감과 교육의원을 동시에 선출하게 된 근거는 2006년 당시 열린우리당 의원들의 입법으로 마련되었다. 당시 부각되었던 이슈와 명분은 교육의 정치적 중립과 교육민주화를 토대로 한 교육자치제도의 확립이었다. 교육의 정치적 중립은 헌법 제31조 4항에 명기된 헌법적 가치이고, 지방교육자치제도도 지방자치를 천명한 헌법적 가치여서 누구도 부정할 수 없을 것이다. 그러나 과연 현행 지방교육행정체제가 헌법적 가치의 구현에 필수적인 것으로서 그대로 존속되어야 하는지에 대해서는 의문이 제기되고 있다.

여기서는 이번 선거를 통하여 확인할 수 있는 세 가지 문제들을 살펴보기로 한다. 하나는 교육의 정치적 중립 문제가 매우 자의적으로 해석되어서는 안 된다는 점이고, 다른 하나는 이원적 구조를 가진 지방교육행정체제가 지니고 있는 문제점이다. 또 다른 하나는 1991년 지방교육자치에 관한 법률제정 이후 민주화를 표방하면서 주장하여 관철된 교육감 직선제 폐지의 고려이다.

교육감 후보의 정당공천 배제로 유권자 혼란 가중

교육의 정치적 중립은 우리가 엄정하게 준수해야 할 매우 중요한 가치이다. 앞서 언급한 바와 같이 이는 헌법에 명기된 가치이다. 원래 교육의 정치적 중립을 구성하는 내용은 교육의 정치적 무당파성(無黨派性), 교원의 정치적 중립, 교육의 권력으로부터의 독립, 교육에 대한 정치적 압력 배제, 교육의 정치에의 불간섭 등이고, 이를 실현하는 법제적 조치는 별도로 마련되어 있다.²⁾ 한 마디로 헌법 제31조 4항으로 교육이 외부 정치세력의 부당한 간섭을 받지 않도록 한 것이다.

그러나 애석하게도 '교육의 정치적 중립성’ 조항이 잘못 해석되어 지켜져야 할 부분에서는 안 지켜지고, 과도하게 적용되지 말아야 할 부분에서는 너무 엄밀하게 적용한 결과가 나타나고 있다. 최근 법원의 유죄 판결에서 보듯이 전교조 교사들의 이른바 빨치산 교육, 정당 가입 등 교사의 정치적 중립 위반의 경우가 전자이고, 교육감과 교육의원 선출시 정당 배제 원칙을 적용한 경우가 후자이다.

더욱이 이번 선거에서 드러났듯이 정당 공천 배제로 유권자에게 혼란을 야기한 사례도 교육의 정치적 중립을 지나치게 확대해석한 결과이다. 게다가 교육감 후보자가 누가 누구인지 모르는 상황에서 교육정책이 유사한 후보자들이 난립하는 상황이 연출되었다. 이러한 상황은 민의와는 상관없는 후보가 당선되는 결과를 가져온다. 알려진 바와 같이 이번 서울 교육감 당선자는 우파의 분열과 좌파의 단일화 효과를 톡톡히 본 셈이다. 곽노현 당선자는 34.3%를 득표했지만, 그에게 박빙의 차이로 낙선된 이원희 후보를 비롯한 보수 성향 3인의 득표율을 합치면 60%에 육박한다. 어쨌든 분명한 것은 정당공천 배제로 보수 성향의 후보 난립에 따른 좌파 후보의 어부지리(漁父之利)가 크게 한몫했다는 것을 부정하기 어렵다.

'교육’은 가치 지향적 활동이어서 본질상 정치적 중립일 수 없다. 그리고 교육정책은 더더욱 정치적으로 중립일 수 없다. 교육정책의 수립과 시행 자체가 정치적 행위이다. 이번 지방선거에서도 드러났듯이 야권 교육감 후보들은 물론 야권의 광역단체장, 기초단체장, 지방의원 후보들이 일제히 '무상급식’을 공약으로 내걸고 나왔다. 무상급식은 엄밀하게 보면 주요 경제수단의 국유화 문제이므로 정치적 색채가 매우 강한 이슈이다. 결코 정치적으로 중립일 수가 없다. 그렇다고 헌법 제31조 4항의 교육의 정치적 중립 조항을 위배한 것으로 볼 수도 없다. 따라서 '교육의 정치적 중립’이라는 헌법적 가치는 교육의 당파성과 교원의 정치적 선동 행위를 금지하는 것에 엄격히 적용하고, 교육정책을 천명하는 교육감 선거의 정당배제에는 적용하지 않는 것이 옳다.

지방교육자치제의 이원화 문제

지방교육자치는 일반행정(지방자치)과 교육행정(교육자치)의 이원체제로 운영되고 있다. 이원적 구조의 정당성도 역시 헌법 제31조 4항에 명기된 교육의 전문성과 자주성에서 찾을 수 있다. 그러나 일반행정과 교육행정의 이원화는 여러 가지 폐해를 낳는다. 이는 방대한 논의를 요구하지만, 한 가지 분명한 사실은 이번 선거에서 전교조 성향의 좌파 교육감이 당선된 서울과 경기도의 경우, 교육감과 시·도 지사간의 불협화가 이미 예견되고 있는 것은 바로 지방자치의 이원화 때문이다. 그리고 광역단체장과 교육감의 정치적 성향이 상반되지 않아도 행정의 효율성, 투자 대비 책무성 강화, 책임행정 구현 등의 측면에서 일원화가 모색되는 것이 바람직하다. 지방자치와 교육자치가 이원화되어서 양자가 첨예하게 대립해 나타나는 문제는 많이 있다. 그 중에서 학교용지부담금 문제와 무상급식 문제를 들 수 있다. 이 경우에 소요되는 막대한 예산은 지방정부, 즉 시·도지사의 권한으로 지출된다. 그러나 시·도 지사와 교육감이 입장을 달리 할 경우, 문제의 해결이 쉽지 않다. 지방자치의 이원화 문제는 이와 같은 행정의 비효율성에서만 드러나는 것이 아니다.

교육감이 시·도 지사와 마찬가지로 직선제로 선출되는 현 상황에서는 교육감은 시·도지사 못지않은 정치세력이다. 선출된 권력의 위력은 민주화가 낳은 장점이기도 하지만, 동시에 단점으로 작용하기도 한다. 지난해에 경기도 교육감이 '학생인권조례안’을 제정하여 세간에 화제가 되었을 적에 ³⁾그 내용의 타당성 이전에 많은 이들이 수긍한 것은 권력화된 교육감의 위력 때문이다. ⁴⁾또 앞서 언급한 무상급식 시행, 검증되지 않은 평준화정책의 확대, 그리고 학력평가의 거부도 교육감의 '권력화’로 합리화될 소지가 있다. 지방자치제의 일원화가 적극적으로 검토되어야 하는 이유이다.

지방자치의 일원화는 이원화의 명분인 교육의 전문성과 자주성의 확보 면에서 별반 문제가 되지 않는다. 예를 들어 교육부장관을 직선에 의하지 아니하고 대통령이 임명한다고 해서 교육전문성이 훼손된다고 비판할 수 없는 것과 마찬가지로 교육감의 임면권은 시·도지사에게 두는 일원화를 고려하여야 할 것이다. 모든 지방행정조직은 지방자치단체 장의 보조기관이라는 전제에서 교육청은 지방교육자치의 실현체로서 지방자치 단체의 일환이므로 원칙상 시·도 지사의 관할 기관으로 두자는 것이다. 이 경우 이어 살펴볼 교육감 직선제의 폐지를 함께 고려할 필요가 있다. 또한 지방교육자치의 일원화와 함께 이에 걸맞는 교육행정 조직의 대대적인 개편도 요망된다.

교육감 직선제 폐지가 맞다

교육감 직선제 폐지 문제의 논거는 위에서 검토한 두 가지 사안에서 찾을 수 있다. 교육감의 교육정책은 어차피 정치적이라는 사실은 현행 정당공천 배제 원칙과 배치된다. 따라서 직선제를 존치한다면, 교육감 후보에게 정당공천을 해 주는 것이 바람직하다. 앞서 지적했듯이 유권자들이 선출해야 할 교육감이 누가 누군지 모르는 상황은 정당공천 배제 원칙 때문에 빚어진 상황이다.

그러나 한편 직선제가 유지될 경우 현직 교육감이나 교육감 후보들은 4년 내내 교육감 재선이나 교육감 선출을 위하여 공약의 정당성이나 재정 확보는 안중에도 없이 정책공약의 방향을 유권자 비위맞추기에 둘 것이다. 그리고 교육문제가 상시로 정치쟁점화할 것은 불을 보듯 뻔하다. 따라서 교육감 직선제는 폐지되는 것이 최선이다. 만약 교육감 선거를 유지해야 한다면, 시·도 지사와 런닝메이트로 하는 것이 낫다. 그래야 유권자가 혼란에 빠지지 않고, 교육공약을 정당의 정책과 연계하여 검토할 기회를 갖게 한다.⁵⁾

교육감 직선제 폐지는 지방교육자치 일원화 원칙에 비추어도 정당화된다.⁶⁾ 이 경우는 명백하게 교육감의 임면권을 시·도지사에게 부여하는 것이다. 만약 시·도 지사에게 임면권을 준다 해도 시·도지사의 독주는 얼마든지 막을 수 있다. 임명되는 교육감 후보를 시·도의회가 청문회 등을 개최한 이후 이를 인준하는 방식으로 운영하면 될 것이다. 외견상으로는 교육감 직선제가 헌법 제31조 4항에 명기된 교육의 자주성과 전문성을 제고하는 것처럼 보이지만, 교육감 임명제를 모색하는 것이 현행 직선제의 폐해를 막고 교육의 자주성과 전문성을 실질적으로 도모하는 방법일 것이다. 교육감을 추천하는 시·도지사의 입장에서는 자신의 정치적인 명운을 걸고 신중하게 추천할 것이며, 광역의회가 주관하는 청문회 등에서 교육감 후보자를 검증할 것이다. 이런 절차들을 거치게 된다면 교육감 임명제가 교육의 자주성과 전문성을 훼손했다고 볼 소지는 별로 없다. ■

김정래 / 부산교대 교수 교육학

저자소개: 김정래 교수는 영국 University of Keele 대학원에서 교육학박사 학위를 취득했으며, 현재 부산교육대학교 유아교육과 교수로 재직 중이다. 주요 저서로는 '전교조 비평’, '서양교육사절요’, '고혹 평준화 해부' 외 다수가 있다.

1) 이에 관하여는 필자의 최근 칼럼을 참조하시오. '학부모가 막아야 할 좌파 교육감 역주행’(문화일보 포럼, 2010년 6월 4일, A39면)과 '6·2 지방선거가 교육에 남긴 것’(한국교육신문 시론, 2010년 6월 7일, 6면).
2) 헌법상의 '교육의 정치적 중립’을 실현하기 위한 법제적 조치는 교육기본법 제6조 1항과 동 제14조 3항에 규정되어 있으며, 그 외 국가공무원법 제65조, 사립학교법 제55조 및 제58조, 교육공무원법 제44조 2항 등의 규정에 의하여 교원의 정치적 중립을 규정하고 있다. 이에 관한 내용은 졸고, '헌법 제31조 4항을 재음미하는 이유’(KERI 칼럼 220호, 한국경제연구원, 2010년 5월 18일, www.keri.org)를 참조.
3) 작년에 이를 추진한 경기교육감은 이번 선거에도 선출되어 이를 더욱 강력하게 밀어붙일 것으로 보인다. 당시 이 '조례안’을 만든 주축이 된 인물이 이번 선거에서 서울 교육감으로 당선된 곽노현 당선자이다. 그도 역시 서울에서 학생인권조례안을 제정 추진하겠다고 이미 공언한 바 있다. 학생인권조례안의 성격과 폐해를 분석한 것으로 필자의 졸고, “권리이론에서 본 경기도 학생인권조례안 분석”(경기개발연구원 CEO Report No. 2, 2010년 1월, 경기개발연구원) 참조.
4) 예컨대 그 조례안의 내용을 분석해 보면, 학생의 지위는 사회계약설에서나 볼 수 있는 '자연상태’의 '계약당사자’에 가깝게 설정되어 있다. 그리고 학생은 문명사회에서 고안된 '제도로서의 학교’에서 '학습하는 존재’라는 본질은 실종되어 있다.
5) 런닝메이트의 경우 그 자체가 정치적 사안이므로 위헌 소지 여부에 대한 판단은 필요하다.
6) 이번 선거를 처음이자 마지막으로 하여 폐지되는 교육의원 문제는 여기서 거론하지 않겠다. 교육의원 문제는 그 발상에서부터 잘못된 것이며, 그 대표성에 있어서는 위헌 소지도 있다.

지방선거가 끝이 났다. 선거 전 집권당이 쉽게 승리할 것이라는 여론조사 예측으로부터 크게 벗어난 탓인지 이번 선거 결과가 한나라당과 이명박 정부에 가져다 준 충격도 적지 않은 것 같다. 이번 지방선거는 몇 가지 점에서 매우 흥미로운 우리 사회의 변화를 반영하고 있다.

더 이상 손쉬운 선거는 없다

사실 그동안 한나라당은 매우 '손쉬운’ 선거를 치렀다. 2006년 지방선거 이후 2007년 대통령 선거와 2008년 국회의원 선거까지 세 차례의 선거에서 한나라당은 압승했다. 2006년 지방선거에서는 호남 등 일부 지역을 제외한 전 지역에서 광역, 기초할 것 없이 단체장과 지방의회 의석을 석권했고, 2007년 대선에서는 사실상 당내 경선이 더 중요할 만큼 선거 기간 내내 압도적 우세를 보였고, 2008년 총선에서는 친박연대를 빼고도 국회 과반 의석을 독자적으로 확보했다. 한나라당의 이러한 손쉬운 선거 승리는 근본적으로는 노무현 정부에 대한 실망과 불만에 힘입은 것이었다. '모든 것이 다 노무현 때문’이라는 말이 나돌 만큼 이전 정부의 실정이 한나라당 지지의 기반이었다. 이번 지방선거에서도 한나라당은 전(前) 정권 심판론을 들고 나왔지만 선거 결과는 한나라당이 이제는 더 이상 '남 탓’에 의존할 수 없고 그 스스로 정치적 평가의 대상이 되었음을 보여주고 있다. 말하자면 이전의 세 차례 선거에서 한나라당이 공세적 입장이었다면 이제부터는 수세적 입장에 놓이게 된 것이다.

그런데 이명박 대통령 입장에서는 사실 이러한 민심의 평가가 서운하게 느껴질 수도 있을 것 같다. 그동안 G20 유치, 아세안(ASEAN)과의 독자적 회담 개최, 자원 외교와 원전 수출 등 외교적으로 괄목할 만한 성과를 거두었다. 경제 분야에서도 OECD 국가 중에서도 비교적 성공적으로 경제위기에서 벗어나고 있고 수출도 잘되고 있으며 고용도 조금씩 나아져 가고 있기 때문이다. 이 정도면 열심히 잘 한 것 아니냐는 주장도 해 볼 수 있을 것 같다. 그러나 외교적 성과나 수출의 증대는 물론 좋은 일이지만 일반 국민들의 일상적 삶이라는 측면에서 볼 때 그런 성과들은 '피부에 와 닿는’ 실질적 혜택으로 보기는 어려운 것들이다. 고용 역시 수치상 향상되었다고 해도 실제로 젊은 구직자들이 원하는 '양질의’ 일자리가 늘어났다고 보기는 어렵다.

이에 비해 일상에서 만나는 이명박 정부는 억압적이고 권위적으로 보인다. 미네르바 사건이 상징하는 것처럼 정부와 다른 견해의 표현은 국가 권력 기관에 의해 제한을 받을 수 있고, 방송인 김제동 씨의 경우처럼 정치적 색채가 다르면 하던 프로그램에서도 물러나야 하는 것으로 보인다. 방송사 사장이 '큰 집 불려가서 조인트 까졌다’고 하고 봉은사 주지의 거취에 대해서 여권 지도급 인사가 정치적 이유로 이런저런 의견을 개진했다고도 한다. 여기에 더해 경찰은 필요하면 가방을 뒤지는 불심검문을 하겠다고 나섰고 5.18 기념식장에는 '임을 위한 행진곡’을 부르지 못하게 했다. 마치 과거의 권위주의 시대로 회귀하는 듯한 두려움을 갖게 만드는 사례들이다.

이명박 대통령의 리더십 스타일 역시 또 다른 불만을 만들어 냈다. 시민단체는 말할 것도 없고 가톨릭과 불교계에서 강력하게 반대하고 있는 4대강 정비 사업이나 충청권 유권자들이 크게 반발하는 세종시 수정안에 대해서도 문제 제기는 꾸준히 이뤄지지만 이에 대한 적절한 대응은 들리지 않는다. 국가를 위해 옳은 일을 하고 있으니 그저 잠자코 따라오라는 식이다.

이러한 상황을 지켜보면서 많은 국민들은 한나라당의 잇단 선거 승리가 지나친 권력의 집중을 가져왔고 그로 인해 권력이 오만하고 독선적이 되었다고 판단하게 되었다. 시민적 자유에 대한 정부의 이러한 권위적 태도는 민주화 이후 정치적으로 자유로운 분위기에서 성장해 온 젊은 유권자들을 더욱 불만스럽게 만들었다. 이런 요인들이 현 정부에 대한 견제 심리를 불러왔고 야당 지지로 돌아서게 만든 것이다.

선거 전 터진 천안함 사건은 잊고 있던 북한의 위협을 다시 일깨우는 효과를 낳기도 했지만 어설픈 사건 처리와 이를 선거에 활용하려는 듯한 태도는 냉전 시대의 논리로 유권자의 선택을 강요하려 한다는 비판을 불러왔다. 특히 전쟁의 가능성까지 언급하며 군사적 긴장의 수위를 높인 것은, 어찌되었든 남북한 평화 공존의 시대를 경험해 본, 징집의 대상이 되는 젊은 유권자들을 분노하게 했다.

이렇게 해서 이번 선거에서 한나라당은 혼이 났다. 한나라당은 광역단체장 선거에서 서울, 경기, 경북, 대구, 부산, 울산 여섯 곳을 제외한 나머지 모든 지역에서 패배했다. 기초단체장 역시 서울의 경우 강남 3구와 중랑을 제외한 전 지역에서 패배했다. 입을 다물고 있는 것 같아도 현 정부의 국정 운영을 우려스럽게 바라보는 국민의 심판이 얼마나 냉정하고 무서운 것인지 이번 지방선거 결과가 잘 보여주고 있다.

지방선거가 가져온 변화

선거 결과에 따른 정파별 이해관계와는 별개로 이번 지방선거는 과거에 볼 수 없었던 주목할 만한 변화도 보여주고 있다. 우선 지적할 수 있는 것이 생활 이슈의 부상이다. 천안함 사건에 가려 언론의 큰 주목을 받지 못했지만 이번 지방선거에서 무상급식이나 4대강, 세종시 등 이슈는 선거에 영향을 미친 주요한 이슈들이었다. 동아시아연구원(EAI)의 전국 패널 2차 조사 결과를 보면, 무상급식, 4대강 사업, 세종시 이슈가 투표 결정에 영향을 미치는 1, 2, 3위 이슈였으며, 4위가 전교조 교사 명단 공개, 5위가 천안함 사건, 6위가 노무현 전 대통령 1주기로 나타났다. 천안함 사건, 노 전 대통령 1주기와 같이 '정치색’이 강한 이슈보다는 일상생활과 관련된 무상급식, 지역 개발 사업, 교육 관련 이슈가 유권자의 관심을 사로잡았던 셈이다. 지방선거라는 특성이 반영된 탓일 수도 있지만 지난 2007년 대선에서 종부세, 2008년 총선에서 뉴타운과 같은 재건축, 재개발이 중요한 이슈로 떠올랐던 것을 감안하면 이제는 실생활과 관련된 실질적 이슈가 유권자의 보다 큰 관심의 대상이 되고 있음을 알 수 있다. 사실상 천안함 사건에만 의존했던 한나라당의 패배는 이런 점에서도 이해할 수 있다.

흥미롭게 지켜봐야 할 또 다른 변화는 지역주의의 완화 가능성이다. 무엇보다 경남에서 한나라당 후보가 낙선했다. 김두관 당선자가 무소속으로 출마하기는 했지만 그는 리틀 노무현이라고 불릴 만큼 이전 정부의 핵심적 인사 중 하나였다. 낙선하기는 했지만 부산에서 민주당의 김정길 후보도 44.6%나 득표했다. 과거 영남이 한나라당의 '아성’이었다면 이제는 TK와 PK 사이에 미묘한 정치적 시각의 차이가 나타나고 있는 것이다. 호남에서는 여전히 한나라당이 어려움을 겪고 있지만 그럼에도 불구하고 이번 선거에서 의미 있는 선전을 했다. 광주에서 정용화 후보는 14.2%로 역대 한나라당 후보 가운데 최고 득표율을 보였다. 전남 지사로 나선 김대식 후보는 13.4%, 전북 지사 후보로 나선 정운천 후보는 18.2%를 득표하였다. 변화의 징후가 느껴지는 부분이다. 세종시 후유증으로 한나라당 후보가 한 명도 당선되지 않은 충청권은 그렇다고 하더라도 전통적으로 보수 후보가 유리했던 강원 지사에 노 전 대통령의 측근이었던 이광재 후보가 당선된 것도 지역 정서의 변화를 보여주고 있다.

통합과 소통의 정치력으로 헤쳐 나가야 할 격랑

이번 선거 패배로 이명박 대통령과 한나라당은 상당한 어려움을 겪게 되었다. 특히 수도권 출신 한나라당 의원들이 갖게 된 불안감은 매우 클 수밖에 없다. 다음 선거가 2012년 4월 총선인데 서울의 기초단체장 선거 결과를 볼 때 그 전망이 결코 낙관적이지 않기 때문이다. 공천 잘못 등 여러 가지 다른 이유가 있을 수도 있지만 근본적으로는 이전과 비교할 때 결코 자신들에게 호의적이지 않은 민심이 선거 결과 확인되었다. 한나라당 내부에서 과감한 쇄신과 인책에 대한 주장이 이들을 중심으로 터져 나오는 것도 바로 이런 이유 때문이다.

그러나 이명박 대통령이 과연 얼마나 이러한 요구를 받아들일지 알 수 없다. YS나 DJ였다면 벌써 하고도 남았을 당직, 정부 요직 개편을 통한 분위기 쇄신은커녕 선거 결과에 대한 반응도 매우 더딘 것 같다. 그러나 현행 국정운영 기조에 대한 국민의 커다란 불만이 선거를 통해 확인된 만큼 이전과 같은 형태로 국정을 이끌고 나가기는 어려울 것 같다. 충청권 민심이 확인된 세종시의 경우에는 출구전략을 모색해야 할 것 같고, 이미 상당히 진행된 4대강 사업 역시 어떤 형태로든 유연하게 대응하는 모습을 보일 필요가 있을 것이다.

이는 야당과의 관계에서도 중요한 대목이다. 그동안 고전을 면치 못했던 민주당은 이번 지방선거를 통해 재기할 수 있는 발판을 마련했다. 민심이 적어도 한나라당에 등을 돌리기 시작했다는 징후가 나타난 만큼 야당의 공세는 더욱 강해질 것이다. 여론이 따르지 않는 사업에 대한 일방적 추진은 그만큼 정치적으로 부담스러울 수밖에 없게 되었다.

친이와 친박으로 갈라진 한나라당 내부의 갈등을 어떻게 추스릴 것인가 하는 점도 중요한 문제이다. 이번 선거 패배로 당내 위기감이 고조된 만큼 당내 통합에 대한 절실함은 커졌지만 그간의 심정적 앙금을 해소하기 위해서는 상당한 정치력이 요구될 것으로 보인다. 더욱이 이번 지방선거를 거치면서 '차기’에 대한 관심은 자연스럽게 더 커질 수밖에 없게 되었다.

아직도 2년 반이나 남은 임기동안 중요한 국가적 사업을 차질 없이 추진하기 위해서는 대통령의 안정된 리더십은 필수적이다. 이번 지방선거에서 나타난 민심은 통합과 소통의 리더십을 요구하고 있다. 임기 후반에 안정된 리더십을 구축하기 위해서 이 대통령이 어떤 정치력을 발휘할 수 있는가 하는 점이 결국 무엇보다 중요한 조건인 셈이다.

강원택 / 숭실대 정치외교학과 교수

저자소개: 영국 런던정경대학 (LSE)에서 정치학 박사 학위를 받고 숭실대학교 정치외교학과 교수로 있다. 현재 한국정당학회 회장이며 대통령 직속 미래기획위원회 위원으로 있다. “한국 선거 정치의 변화와 지속”, “보수정치는 어떻게 살아 남았나: 영국 보수당의 역사”, “한국 정치 웹 2.0에 접속하다” 등 다수의 저서와 논문이 있다.

한국이 마침내 국제적으로 공인된 '광우병 위험 통제국’ 지위를 획득했다. 2010년 5월 23-28일 프랑스 파리에서 열린 세계동물보건기구(OIE) 제78차 총회는 한국의 광우병 통제 능력, 즉 체계적이고 정량적이며 철저한 사료 관리와 검역을 통해 소의 사육과 쇠고기 생산 과정에서 광우병 발생을 예방하고 관리할 수 있는 능력을 공인한 것이다.

광우병의 공식 명칭은 '소 해면상 뇌증’(BSE)이다. OIE는 각 나라의 BSE 위험 관리 수준을 세 등급으로 나눈다.(아래 표 참고)

1) 광우병 위험 경미국(Negligible BSE Risk): 13개국

2) 광우병 위험 통제국(Controlled BSE Risk): 34개국

3) 광우병 위험 미결정국(Undetermined BSE Risk): 기타 국가

한국이 이제 겨우 광우병 위험 통제국 반열에 올라서게 된 것은 너무 늦은 감이 있다. 미국이나 일본은 물론 광우병 원조인 영국조차도 이미 '광우병 위험 통제국’에 속해 있었기 때문이다. 하지만, '광우병 촛불시위’ 훨씬 이전인 10여년 전부터 본격적으로 시작된 축산당국의 장기적이고 지속적인 각고의 노고가 있었기에 결실을 맺게 되었다는 사실을 잊지 말아야 한다. 한국도 이제는 특정위험물질(SRM)을 제거한 쇠고기를 수출할 수 있는 길이 열린 것이다. 이번에 한국과 동일한 지위를 얻은 나라는 대만과 파나마이다. 인도와 페루는 우리보다 한 수준 높은 '광우병 위험 경미국’ 지위를 인정받았다.

광우병은 소에게 육골분(Meat and bone meal) 사료를 먹인 것이 원인으로 알려졌다. 육골분은 원래 다량 발생하는 도축폐기물의 처리 및 재활용 수단의 하나로 제조하기 시작한 것이다. 하지만, 폐기물 처분이라는 명분을 앞세워서 채식동물에게 육식성 사료를 공급하는 어처구니없는 '실수’를 범한 것이다. 만일 소가 고기 맛에 길들여져서 풀 먹기를 거부하는 사태가 벌어졌다면 생태계가 어떻게 되겠는가. 광우병 발생이 오히려 '다행’이라는 생각이 들 정도이다. 광우병은 주로 영국에서 18만5천 마리 이상 확인되고, 미국에서는 단 두 마리뿐이다. 일본에서는 20개월 미만을 포함하여 36마리나 확인되었다.

돌이켜 보면, 2008년 당시 '광우병 위험 미결정국’이었던 한국이 광우병 위험을 앞세워서 이미 '광우병 위험 통제국’이었던 미국의 쇠고기 수입을 반대하며 대대적 촛불시위를 벌였다는 것은 아이러니가 아닐 수 없다. 더구나 다양한 경로를 통해, 알거나 모르게 미국산 쇠고기를 섭취하게 되어 누구나 '인간광우병’에 걸릴 수 있다는 괴담이 사회 전체에 전파되었던 현실을 어떻게 이해해야 하나.

'인간광우병’의 정식 명칭은 변종 크로이츠펠트-야콥병(vCJD)이다. CJD는 4종으로 분류하는 데, 가장 흔한 것은 산발성인 sCJD로서, 한국을 포함하여 세계적으로 매년 100만명당 1명 꼴로 많은 환자가 발생한다. 하지만 광우병 쇠고기가 원인으로, 1996년 공식 인정된 vCJD 사례는 대부분인 172명이 영국에서 발생했고, 나머지 국가에서는 47건에 불과하다. 미국의 vCJD 사례는 3명이었지만, 2명은 1980-1996년 중 영국에 거주한 일이 있고, 1명은 사우디아라비아에서 태어나 성장한 뒤 미국으로 이주한 사람이었다.

그럼에도 불구하고 한국인이 미국산 쇠고기를 먹으면 '인간광우병“에 걸린다는 속설과, 특히 한국인은 유전적으로 ’인간광우병'에 걸릴 가능성이 아주 높다는 낭설까지 촛불시위를 통해 사회를 온통 혼란의 도가니로 몰아넣었었다.

vCJD에 잘 걸리는 사람은 프리온 단백질 유전자의 129번 코돈 부위의 M/M(메티오닌/메티오닌) 비율이 높은 사람이라 했다. 그런데 백인은 M/M 비율이 대개 40% 수준인데 비해, 한국인은 94.33%나 되므로, 유전적으로 vCJD에 걸릴 확률이 아주 크다면서 겁을 주었다. 하지만 일본인은 이 비율이 우리보다 다소 낮지만 중국인은 무려 98%나 된다. 인구가 1억3천만 명인 일본인과 13억 명이나 되는 중국인 중에 vCJD 사례가 얼마나 있는가?

실제로 한국인은 소를 잡으면 털을 제외하고는 거의 다 먹어치운다고 해도 과언이 아니다. 특정위험물질(SRM)이 문제가 아니다. 간을 날로 먹고, 처녑(제3위)을 생으로 먹기도 한다. 골(머리와 등뼈의 골수)도 날로 먹는다. 선지(피)도 해장국에 넣어 먹고, 양(위), 곱창(소장), 막창은 구워 먹기도 하고 전골을 만들어 먹기를 즐긴다. 네 다리뼈 4골을 포함하여 머리뼈는 물론 모든 뼈를 고아서 국물을 내어 먹는 게 한국인이다. 어쩌면 한국인이야말로 '인간광우병’에 대한 내성이 가장 강한 민족이 아닌가 하는 생각이 들 정도다.

이제 '광우병 위험 통제국’ 지위 획득을 계기로 하여 앞으로도 지속적으로, 특히 구제역을 비롯한 모든 가축 질병의 체계적이고 정량적인 관리에 만전을 기하도록 분발해야 할 것이다. 동시에 사회적 의식수준도 한 단계 격상되어 근거 없는 비과학적 속설과 낭설에 온 사회가 휘둘려 혼란에 빠지는 일이 다시는 없어야 할 것이다.

한 설렁탕 집의 국물 재료 : 머리, 목뼈, 등뼈, 잡뼈, 앞쪽다리와 뒤쪽다리(사골)

광우병 경미한 위험국 및 광우병 위험 통제국

조영일 / 연세대 명예교수

저자소개: 조영일 교수는 연세대학교에서 화학공학박사학위를 취득했으며, 현재 연세대학교 명예교수로 재직 중이다. 주요 저서로는 '지구가 정말 열 받았나’, '시민운동바로보기’ 등이 있으며, 역서로는 '근본자원(1,2)’, '과학연구의 경제법칙’ 외 다수가 있다

'국제 민·군 합동조사단’에 의해 천안함 침몰사건이 북한의 소행으로 밝혀지고, 국제사회의 대북 비난 성명 발표, 한·미·일의 긴밀한 공조 강화와 동북아 전략환경의 변화 등으로 중국의 '북한 후견인 역할’이 한계에 부딪히고 있다.

한국은 '천안함의 희생’을 통일로 가는 기회로 삼아야 할 것이다. 한국은 이와 같은 전략적 맥락에서 한·미·일 공조를 기반으로 하는 통일외교와 대중 협력전략을 적극적으로 전개하여야 할 것이다. 그리고 21세기 '한반도 경영시대’의 개막을 위한 대전략과 통일의지, 능력을 갖추는데 지극한 노력을 기울어야 할 것이다.

북한의 전략적 계산의 실패

수중어뢰는 해저에서의 폭발력이 강력하고, 폭발후 잔해가 바다속으로 가라앉을 경우, 찾기가 쉽지 않다. 그리고 한국 해군은 서해는 수심이 깊지 않기 때문에 적 잠수함의 위협 평가가 약하다고 판단하고, NLL 수상전 위주로 작전을 전개하여 왔다.

북한은 이러한 점을 전략적으로 계산하고, 수중어뢰로 천안함을 기습적으로 공격하였다.

그러나 북한의 천안함 기습 공격은 한국을 비롯한 미국·호주·영국·스웨덴 등 국내외 24명의 전문가로 구성된 민·군 합동조사에 의해 명백하고도 구체적으로 드러나게 되었다. 국제 민·군 합동조사단의 ｢천안함 침몰사건 조사결과｣는 침몰해역에서 수거된 어뢰 프로펠러와 추진 모터 등 북한제 어뢰부품들을 결정적 증거로 삼아, 천안함이 북한의 잠수정에서 발사된 어뢰의 강력한 수중 폭발에 따라 침몰된 것으로 분석하였다.

국제 민·군 합동조사단의 과학적이고 객관적인 조사에 의해 북한 어뢰에 의한 기습공격에 의한 천안함 침몰이 명백해지면서, 국제사회의 북한에 대한 비판이 높아지게 되었다.

미국·일본·캐나다·영국·호주·프랑스·스웨덴 등 23개 국가와 UN사무총장, EU, NATO 등은 조사결과를 전적으로 지지하며 북한의 도발행위에 대해 우려·비판·비난하는 성명을 발표하였다.

특히, 캐나다는 2010년 6월의 G8 정상회의에서 '천안함 사건’을 긴급 안보의제로 추가하여 다룰 것을 결정하였고, 미·일을 중심으로 한 국제사회는 '천안함 침몰 사건’에 대해 남북관계 이상의 차원에서 인식하여 국제평화, 동북아 지역의 안정 등을 위협하는 안보차원에서 접근하고 있으며, 유엔 안보리 회부를 추진하고 있다.

한․미․일의 긴밀한 공조의 강화와 동북아 전략환경의 변화

민군 합동조사단에 의한 조사결과 발표 직후, 이명박 대통령은 긴급 국가안전보장회의(NSC)를 개최(5.21)한 뒤, '천안함 대국민 담화(5.24)’를 발표하였다.

'천안함 대국민 담화’는 ▲북한 선박에 대한 남한 해상 교통로 봉쇄 ▲남북 교역·교류 중단 ▲북한 도발에 대한 적극적 억제 원칙 견지 ▲천안함 사태의 유엔 안전보장이사회 회부 등을 핵심내용으로 하고 있고, 대북 패러다임 10년만의 대전환으로 평가되고 있다.

이명박 대통령의 '천안함 대국민 담화’에 대해 미·일은 즉각 전폭적인 지지 입장을 표명하였다.

미국은 '천안함 대국민 담화’에 대해 백악관 대변인의 성명을 통해 “전적으로 적절하다(entirely appropriate)”며 전폭적인 지지 입장을 표명하였고, 상·하원은 '대북 규탄결의안’을 채택하였다. 오바마 대통령은 미군 사령관들에게 '한국과 긴밀히 협력하여 북한의 추가공격을 차단하라’(현지시간 5.24)는 지시를 내렸다. 이는 한국의 동맹국으로서 북한에 대한 강력한 경고 메시지이다.

일본의 하토야마 총리 역시 즉시 안전보장회의(5.24)를 소집하여 '북한은 한국뿐 아니라 일본에도 위협 요인’이라는 인식아래 천안함 침몰과 관련해 북한에 대한 '추가 대북제재 방안’을 검토하라고 지시를 내렸고, 이명박 대통령과의 전화통화에서 “한국 정부의 입장을 적극 지지하고 협조할 것”을 명확히 하였다.

그리고 북한의 호전성과 이를 두둔하는 중국의 행태는 동북아 전략환경에도 중요한 영향을 미치게 되었다.

세계금융위기의 발발이후, G2로서의 중국의 부상과 국제사회에서의 영향력 증대, 미국의 국력 약화와 미·중 전략대화의 전개, 오키나와의 후텐마 기지 문제와 미·일의 갈등, 중·일의 접근, 김정일의 방중 등으로 동북아 전략환경 및 구도에 변화가 초래될 것으로 전망되었다.

그러나 천안함 사건을 계기로 미국의 대아시아 공세적 외교 전개, 일본의 미·일동맹 강화로의 선회, 한·미·일의 재결속 및 공조 강화, 한·미·일·호의 안보연대 재강화 등으로 그와 같은 전망은 사라지게 되었다. 즉, 동북아 국제질서는 '천안함 외교전’의 전개와 더불어 미국을 기축으로 하는 한·미동맹과 미·일동맹의 주도로 전개되게 되었다.

중국의 대북정책과 딜레마

중국은 티베트·신장 위구르 등의 내부문제로 그다지 여유가 없기 때문에 한반도의 현상유지를 추구하고, 대만문제의 방파제로 활용하려는 전략적 이해의 관점에서 북한을 '완충지대(buffer zone)’로 활용해 왔다(배정호 편저「오바마 행정부 출범 이후의 미·중관계의 변화와 한반도」).

따라서 중국은 북한 급변사태, 남북한 통일 등의 급격한 변화를 원하지 않고, 대북제재에 신중하며 대북 포용정책을 선호하였고, 한국과 가진 각종 정책세미나 및 회의를 통하여 '대북제재 무용론’을 강조해 왔다.

그러므로 중국은 ｢천안함 침몰사건 조사결과｣「천안함 대국민 담화」등의 발표후에도 유관 당사국들의 냉정하고 절제된 대응, 자제력을 강조하는 기존의 입장을 되풀이하면서, '북한의 후견인’으로서의 입장을 취하여 왔다.

그런데 미국의 강력한 대중국 설득외교, 미·일동맹의 재강화, 한·미·일의 긴밀한 공조를 기반으로 한 한국의 대중국 설득외교, 국제사회의 대북 비난 고조, G2로까지 부상한 중국의 책임있는 역할 불이행에 대한 국제사회의 실망감 증대 등으로 중국도 '북한 감싸기’의 한계를 나타내고 있다.

원자바오 총리의 방한을 앞두고, 중국의 전문가들이 대북정책에 비판적 견해를 제기하였고, 관영언론인 환구시보는 사설(5.26)을 통해 북한에게 진실규명 및 의혹 해명을 촉구하며 압박을 가하고 있다. 즉, 중국은 전문가들의 비판 제기를 통하여 간접적으로, 관영언론을 통하여 직접적으로 북한에 압박 메시지를 전달한 것이다.

그리고 원자바오 총리는 이명박 대통령과 가진 '천안함 회담’에서 '천안함 침몰’에 관해 충분한 설명을 들은 후, 일단 남북한 어느 쪽도 “일방적으로 비호하지 않겠다”는 점을 명백히 하면서 “한국측과의 긴밀한 협의”도 언급하였다. 아울러, 원자바오 총리는 김형오 국회의장과의 면담에서 중국의 '책임과 정의’를 강조하였다.

중국이 아직 명확한 입장을 표명하지 않았지만, 내적으로 고심하지 않을 수 없는 상황에 처하게 되었고, '북한의 감싸기’도 한계에 직면하고 있는 것이다.

중국은 2010년에 상하이 엑스포(4~10월), 광조우 아시아 게임(11월)을 성공적으로 치러야 하는 목표가 있다. 지난 수년 동안, 중국으로서는 두 행사를 위해 상당히 공을 들여왔다. 중국이 '북한의 감싸기’로 국제사회의 신뢰를 상실할 경우, 이 국제행사들도 빛이 바랠 것이다.

전환기 국면의 중국 국익과 한반도의 통일

중국은 비약적인 양적 경제성장을 거듭하면서 G2로 까지 부상하였다. 그러나 중국은 내부적으로 적지 않은 문제점을 가지고 있다. 즉, 티베트·신장 위구르 등의 내부문제를 비롯하여 한국의 '도시 노숙자’와 유사한 2억 명을 넘는 농민공들 문제, 연안발전지역과 대륙내부의 경제발전의 격차, 빈부 격차문제, 인권문제 등 해결해야 할 현안이 적지 않다.

중국은 지금의 경제성장을 지속가능하게 하면서, 대륙내부의 저개발 지역의 발전을 추구해야 하는 매우 중요한 시기에 있다. 다시 말해, 중국은 서부대개발에 이어 동북 3성지역의 진흥개발 등을 추구하면서, 티베트·신장 위구르 등의 내부문제를 해결하여야 하는 상황에 있다.

그러므로 중국은 주변 국제환경의 안정을 필요로 하고 있고, 이와 같은 맥락에서 한반도의 긴장과 변화를 원하지 않고 있다.

그러나 향후 중국이 핵심 정책현안들을 해결하려면, 미국과의 이해와 협조를 기반으로 한국과 일본과의 전략적 협력을 확보하는 것이 매우 중요하다.

이를 위해서는 중국이 한반도의 문제를 근본적으로 해결하는데 전략적 역할 및 협력을 하여야 한다. 중국이 북한을 완충지대로 활용하는 것에 한계에 왔다.

동북아의 '불씨’인 북한문제의 근본적 해결을 하지 않고 봉합한 채 이대로 간다면, 동북아 지역의 안정은 물론 중국 자신이 북한으로부터 봉변을 당하는 상황에 직면할 수 있고, '21세기 동아시아 공동체’를 지향한 '한·중·일 협력비전 2020’의 성공적 전개에도 한계가 있다.

이제, 중국은 21세기 자국의 국익을 위해 한반도의 민주주의, 시장경제, 인권 등을 위해 한국 주도의 통일을 전략적으로 지원하여야 하는 국면을 맞이하고 있는 것이다. 중국의 지식인, 전문가들도 이러한 중국 국익의 전환기적 상황을 충분히 인식하고 있을 것이다.

그러므로 한국은 21세기의 동북아 및 동아시아, 아시아·태평양 지역의 발전을 위한 비전을 제시하면서, 한반도의 통일의 필요성·당위성에 대한 중국의 이해와 협력, 지지 등을 확보하는 노력을 전개하여야 할 것이다.

즉, 한국은 21세기 동북아 및 동아시아, 아시아·태평양 지역의 발전이라는 명분아래 통일외교의 전개와 더불어 대중국 전략외교를 추구하여야 할 것이고, 이를 위해 한국은 강력한 통일의지를 가져야 할 것이다. 한국은 21세기 '한반도 경영시대’의 개막을 위해 대전략과 의지, 능력을 갖추는데 노력을 기울어야 할 것이다.

배정호 / 통일연구원 국제관계연구센터 소장

저자소개: 배정호 소장은 연세대 정치외교학과를 졸업하고 일본 동경대학에서 박사학위를 취득했으며, 현재는 통일연구원 국제관계연구센터 소장으로 재직 중이다. 주요 저서로는 '일본의 안보전략과 국가전략’, '아베 정권의 국내정치와 대외전략’, '전환기 동북아국가들의 국내정치와 대외전략’ 외 다수가 있다.