- 의안번호 : 1807796 사회복지세법안 -

2010년 3월 국회 진보신당의 조승수 의원 외 11인은 사회복지수준 제고를 위한 재원조달 방안으로 가칭 사회복지세법의 신설을 제안하였다. 제안된 법안의 주요내용은 소득세, 법인세, 상속세 및 증여세, 종합부동산세 등에 대해 부가과세(surtax)의 형태로 새로운 세목을 신설하여 복지재원을 마련하는 것이다. 법안의 주요내용을 요약하면 다음의 표와 같다.



이 법안은 국가가 제공하는 사회복지 수준을 제고하기 위한 재원조달 방안에 대한 것으로 `사회복지제고`라는 취지 자체는 좋다고 할 것이다. 하지만 재원마련을 위해 새로운 세목을 신설하는 방안 등은 실제로 추진되기에 무리한 요소들이 많이 있는 것으로 보인다. 이제 제안된 법안이 가지고 있는 문제점들을 조세 및 재정이론에 입각해 살펴보기로 한다.

조세측면의 문제점

1. 조세체계의 비효율성 악화

조세의 부과는 극히 예외적인 경우를 제외하면 경제적 잉여손실을 가져오는데, 이를 경제학에서는 조세의 초과부담 (excess burden of tax)이라고 한다. 이때 잉여란 소비자나 생산자가 경제활동에서 얻는 것에서 지불하는 것을 뺀 차이를 의미하는데, 이와 같은 잉여(소비자잉여+생산자잉여)는 조세가 전혀 부과되지 않을 경우 가장 큰 것으로 알려져 있다. 조세가 비효율적이라고 하는 이유는 조세가 부과되면 이러한 소비자잉여와 생산자잉여의 일부분이 소비자, 생산자, 정부 등 어느 경제주체에도 귀속되지 않으면서 그냥 없어지게 되기 때문이다. 따라서 조세의 효율성이란 조세부과로 확보하는 세금액수에 비해 상실되는 사회적 잉여가 얼마나 작으냐에 대한 개념으로도 볼 수 있다. 이와 같은 조세의 초과부담은 세율에 매우 민감하게 반응하는데, 세율이 높아질수록 급격히 증가하게 된다. 세율이 2배가되면 초과부담은 4배로 증가하는 식인 것이다. 따라서 조세의 효율성이 높아지기 위해서는 세율은 가급적 낮게 유지하는 것이 좋다. 대부분의 선진국들이 지속적으로 자국세율을 인하조정하고 있는 이유도 바로 이 때문이다. 우리나라 역시 이점을 인식, 이미 수년전부터 법인세와 소득세의 적용세율을 단계적으로 인하조정하고 있다. 이러한 관점에서 볼 때, 기본적으로 세율인상을 골자로 한 제안 법안은 조세체계효율성에 결코 바람직하지 못한 것으로 평가할 수 있다.

2. 경제활력에도 부정적인 영향

세금부담의 증가는 경제활력에 부정적인 영향을 미친다. 세금증가는 민간부분의 경제활력을 약화시키기 때문이다. 가계에는 가처분소득 감소로 인한 소비저하의 문제가, 기업에는 투자여력 약화에 따른 투자감소가 발생하는 것이다. 우리경제는 고령화 및 산업구조의 고도화 현상으로 인해 고용과 성장이 점차 침체되는 상황, 즉 저성장국면으로 빠르게 진입하고 있다. 실제로 외환위기 이후 우리나라의 잠재성장률은 눈에 띠게 낮아지고 있으며, 이러한 현상은 시간이 지남에 따라 점차 더 심화되고 있는 것으로 평가된다. 이와 같은 상황에서 경제활력에 부정적 영향을 미칠 수 있는 증세정책은 경제활성화의 측면에서도 바람직하지 못하다.

한편, 동 법안은 세율을 높이면 세금이 많이 걷힐 것이라는 생각에 바탕을 두고 작성된 듯하다. 하지만, 세수(걷히는 세금액수)는 세율에 세원(세금을 부과하는 대상)을 곱해서 산출되기 때문에 세수는 세율과 세원 변화에 모두 영향을 받게 된다. 앞서 언급한 바와 같이 경제활력의 약화는 세원을 축소시키는 방향으로 작용한다. 소비와 투자의 위축은 일자리 감소 및 소득감소로 이어져 세원을 작아지게 만든다. 마찬가지로 경제활력 약화로 인한 경기침체는 자산가치의 하락과 거래감소를 야기한다. 이는 모두 소득세, 법인세, 상속 및 증여세, 그리고 종합부동산세 등의 세원축소를 발생시킬 수 있는 것이다. 실제로 형평성 제고를 목표로 고세율 정책을 추진했던 몇몇 선진국들의 경우 고소득･대기업 계층의 해외 이탈과 이로 인한 세수감소 문제를 경험한 바가 있다. 결국 세율인상을 통한 재원마련 방안은 생각만큼 단순한 일이 아니며, 경제활동 침체가 심화되는 경우 세원잠식의 문제로 전이될 수 있음을 인식할 필요가 있다.

3. 조세운영원칙에 부합하지 않음

경제활동의 세계화가 급격히 진행됨에 따라, 대부분의 국가들은 현재 자국조세체계의 경쟁력 강화를 목표로 세제개편을 추진하고 있다. 이러한 개편에 있어 공통된 주제(theme)는 효율성제고와 단순화지향이다. 이러한 경쟁에서 우리나라도 예외는 아니며, 이에 따라 다각적이고도 지속적인 세제개편이 추진되고 있다. 효율성제고는 별도로 언급을 한 바 있으므로, 여기서는 세제 단순화에 대해 살펴보기로 한다.

조세체계의 단순화란 복잡한 세제를 알기 쉽고, 따르기 쉽고, 거두기 쉽도록 바꾸는 것이다. 그런데 이와 같은 단순화는 생각보다 많은 의미를 내포하고 있으며, 그 효과 또한 강력한 것으로 알려져 있다. 먼저 단순화는 납세의식을 고취시켜, 더 적은 비용으로 더 많은 세수를 확보하게 하는 효과적인 수단이다. 실제로 많은 납세자들이 내가 내는 세금이 왜, 어떠한 과정을 거쳐 산출되는지 상세히 알지 못한다. 이는 기본적으로 조세체계가 복잡하기 때문이다. 복잡성의 문제가 가중되는 경우 박탈감으로 이어지게 되는데, 이러한 과정이 심화되면 납세거부 또는 조세저항까지 발생할 수 있다. 복잡한 세제하에서는 탈세의 가능성도 높다. 제도가 복잡하다는 것은 그만큼 숨을 곳도 많아지기 때문이다. 따라서 세제의 단순화는 납세협력비용, 징세비용, 행정비용 등을 효과적으로 절감시킬 수 있는 강력한 방안인 것이다.

현재 우리나라에서 추진되고 있는 세제개편 내용가운데 대표적인 단순화 방안은 목적세(earmark tax)와 부가세(surtax)를 폐지하는 것이다. 주지하는 바와 같이 목적세는 세입이 특정세출과 연결되기 때문에, 재정운영을 칸막이 식으로 유지함에 따른 비효율 문제가 큰 것으로 평가되고 있다. 더구나 목적세는 별도의 특별회계를 유지하게 함으로써, 재정운영의 경직성을 높이고 나아가 특별회계를 둘러싼 정부부처간의 갈등 같은 폐해도 만들어내고 있다. 실제로 한시적으로 유지하기로 한 어떤 목적세는, 특정부처의 특별회계유지와 관련한 이해 때문에 당초에 약속한 기한을 수차례 연장하면서까지 존치하는 식의 부작용을 발생시키기도 하였다.

사회복지세에 대한 제안내용에 따르면, 이 세목을 부가세 형태의 목적세로 신설할 것으로 계획하고 있다. 부가세는 본세에 추가되는 세금으로써 세율을 높여 효율성을 약화시키고 조세체계의 복잡성을 가중시키는 문제를 안고 있는 세금형태이다. 부가세가 많아지게 되면, 납세자들의 입장에서는 잘 알지 못하는 내용의 세금을 추가적으로 납부해야하는 상황이 발생한다. 이는 세부담 증가는 물론 납세의식 약화라는 부정적 효과를 야기한다. 실제로 우리나라에서는 본세 하나에 특정한 관련이 없는 수많은 부가세가 추가되는 경우를 흔히 볼 수 있다. 최근 이러한 문제를 해결하기 위해 다양한 부가세를 정비하는 노력이 추진되고 있는데, 새로 제안된 사회보장세는 이러한 정책방향에도 부합하지 않는다.

재정측면의 문제점

1. 복지는 누구나 원하는 것이지만 비용이 따르는 것

주지하는 바와 같이 국가가 제공하는 복지수준이 높아지는 것은 국민 누구나 원하는 것이다. 특히 건강, 교육, 환경, 아동 등에 국가의 미래와 관련된 복지수준이 높아지는 것은 비록 내가 직접적인 수혜자가 아니더라도 찬성하는 것이다. 하지만 간과해서 안 될 것은, 이러한 복지에는 비용이 따른다는 점이다. 복지수준을 높이는 것이 좋다는 것을 알고 있는 선진국들이 선뜻 복지정책을 강화하지 못하는 이유는, 이에 소요되는 비용이 만만치 않음을 의식했기 때문이다.

그렇다면 이러한 비용을 누가 부담해야하는가? 많은 사람들이 이와 같은 복지의 비용은 내가 아닌 정부가 부담하는 것으로 생각한다. 하지만, 정부는 생산을 하는 경제주체가 아니기 때문에 결국 그 부담은 세금의 형태로 가계나 기업에 고스란히 전가되는 것이다. 물론 모든 납세자가 이러한 비용부담을 균등하게 가지는 것은 아닐 것이다. 제안된 법안에 따르면, 일정한 요건을 갖는 상위 5% 이내의 개인과 법인만이 부담할 것으로 예상하고 있다. 이와 같은 관점에서 본다면, 제안된 사회복지세는 `부자이니 내는 세금`, 즉 부유세와 다름 아닌 것이다. 이와 같은 논의를 함에 있어서, 우리가 특히 경계해야할 점은, 다른 사람이 부담하는 것은 정당하고 마땅하다고 생각하는 것이다. 만약 그 비용이 내 주머니에서 실제로 나가는 돈이라도 그렇게 쉽게 찬성할 수 있을지 생각해 볼일이다. 혹자는 고소득자와 대기업은 여력이 있을 테니, 그 비용을 부담하는 것이 당연하다고 생각할지도 모르겠다. 하지만 이들 계층은 현재에도 우리나라 전체 연간세수의 80% 이상을 부담하고 있다. 나라살림의 측면에서 보자면 고마운 존재가 아닐 수 없다. 그런데, 이와 같은 부담도 모자라 여기에 추가적인 세금부담을 또 안기는 것이 정당하고, 바람직한지는 냉철하게 생각해볼 필요가 있다. 특정계층에 대한 과도한 세금부담으로 부작용을 겪은 사례는 매우 많다. 실제로 부유세류(類)의 세금을 도입했던 국가들에서 과도한 세금부담의 부작용으로 고소득, 대기업, 부유층의 해외진출(tax exodus)이 급격히 진행된 사례는 어렵지 않게 찾을 수 있다. 최근 심각한 재정위기를 겪고 있는 그리스 역시 유사한 문제에 직면하고 있다한다. 그런데 이와 같은 고소득･대기업 계층은 대개 높은 생산성으로 경제활동에 기여도가 높은 경우가 대부분이다. 조세정책이 생산성의 유출을 부추긴다면 경제활력의 약화는 물론, 기존 복지정책을 위한 재원조달 자체도 어려워지는 상황도 발생할 수 있는 것이다. 비용부담의 주체가 외형적으로 단지 내가 아니라는 이유로, 또는 남이 부자이니 비용을 내는 것이 마땅하다고 주장하는 사람은 세상 돌아가는 이치에 어두운 사람이거나, 아니면 무책임한 사람일 것이다.

2. 복지 이외의 다른 재정수요는?

본 법안의 발의 배경에는 현재수준의 복지지출이 매우 작은 것처럼 서술하고 있으나, 실제로 해당지출은 해마다 빠르게 증가하고 있어, 다른 재정투입분야에 비해 결코 상대적 열위에 있다고 보기 어렵다. 우리가 재정계획을 하는 이유는 재원이 한정되어 있기 때문이며, 이러한 제약하에서 어떻게 하면 가장 효과적인 재정집행을 할 수 있는가를 고민하는 과정이 바로 재정계획인 것이다.

제안된 법의 도입 배경은 복지지출을 위한 재원조달을 위함이라 할 수 있다. 그런데 이와 같은 생각은 재정이 투입되는 다른 부분의 초과수요는 물론, 재정의 어려움을 고려하지 않은 것으로 생각된다. 실제로 우리나라 재정이 투입되는 거의 모든 부분들, 국방･치안･환경･교육･SOC･R&D･보건･의료･고용･중소기업 등에서는 재정의 초과수요, 즉 재원부족의 문제가 존재한다. 물론 법안이 지적한 바와 같이 복지분야 역시 재원부족의 문제를 겪고 있다. 하지만, 동 법안은 재정이 투입되는 다른 부분의 어려움은 외면한 채, 복지부분만을 강조하고 있다. 본디 재정투입의 효율성을 제고하기 위해서는 우선순위에 입각한 집행, 즉 사회적으로 가장 절실하게 필요한 분야의 투자부터 우선적으로 집행되는 것이 마땅하다. 그런데 동 법안은 이와 같은 재정투입의 원칙은 간과한 채, 마치 복지투자가 다른 모든 분야보다 우선하는 것처럼 간주하고 있는 것이다. 특히 제안된 법안이 채택하고 있는 방안, 즉 목적세로 운영하는 것은 이와 같은 문제를 더욱 심화시킨다. 주지하는 바와 같이 목적세로 재정을 운영하게 되는 경우에는 목적세 세입을 특정재정에 우선배정하기 때문에, 재정투입이 시급한 다른 부분, 예컨대 자연재해나, 국가재난사태, 그리고 국가위급상황 등의 수습을 위한 재정투입 조차 매우 어려워지는 것이다. 이러한 측면에서 볼 때, 결국 동 법안은 세입측면에서의 비효율은 물론, 세출측면에서의 비효율까지 다중제약(multi-constraints)적 요소도 안고 있다.

3. 대안은 무엇인가?

앞서 살펴본 바와 같이 사회복지의 중요성은 인정되지만, 이를 위한 별도의 특별재원을 새로운 세목을 도입하면서까지 마련하는 것은 우리경제가 직면하고 있는 상황을 고려할 때 결코 바람직하다 할 수 없다. 또한 교육, 국방, 치안, 환경, 중소기업지원, 연구개발, 고용 등을 미루어두고라도 복지수준의 제고만을 우리사회가 우선적으로 추구해야하는 지에 대한 답도 뚜렷하지 않다. 그렇다면 현실적이고도 합리적인 재원조달방안은 무엇인가?

복지지출의 재원조달을 위한 가장 현실적인 대안은 재정지출을 합리화하고 여기에서 확보되는 돈을 복지지출을 위한 재원으로 활용하는 방법이다. 현재의 재정은 잘 집행되고 있는 것으로 보이지만, 실제로 찬찬히 살펴보면 불합리한 재정지출도 많이 존재하는 것으로 보인다. 낭비성지출, 중복성, 선심성지출 등등이 그것이다. 또한 복지지출의 전달체계를 합리적으로 고쳐도 많은 도움이 될 수 있을 것으로 보인다. 이와 같은 재정지출 합리화 방안만 적절히 추진된다고 해도, 재정지출액 상당부분을 절약, 활용할 수 있을 것이다. 또한 최근 민간에서 활성화되고 있는 기부운동을 공공부문에 접목, 활용하는 것도 생각해 볼 수 있을 것이다.

맺음말

복지수준의 제고는 누구나 바라는 바이다. 그러나 적절한 재원조달방안에 대한 충분한 고려가 없이 추진된다면, 자칫 예상하지 못했던 여러 가지 부작용에 직면할 수 있다. 본고에서는 제안된 사회복지세가 안고 있는 문제점을 지적하고, 현실적으로 활용가능한 대안을 제시하고자 하였다.

공공부문의 역할증대를 강조하는 주장은 국가발전 및 지속성 확보차원에서 그리 바람직하지 않다고 본다. 이와 같은 모형은 이미 북구의 국가들에서 시행된 바 있지만, 이러한 국가들에서 조차도 그들의 복지모델을 포기하고 있는 상황을 주목할 필요가 있다. 곳간에서 인심난다는 말처럼 복지수준의 제고는 더 많이 생산하는 과정에서 자연스럽게 달성될 수 있다. 그렇기 때문에, 나눌 것을 더 많이 만드는 것은 나누는 것 자체보다 더 중요한 것이다. ▌

김상겸 / 단국대학교 교수ㆍ경제학과

우리말 속담에 ‘때리는 시어머니보다 말리는 시누이가 더 밉다’라는 말이 있다. 며느리 입장에서 시어머니는 늘 대립각을 세우지만, 제3자처럼 보이는 시누이가 나무라는 시어머니에게 말리는 척하면서 사실은 며느리인 자신을 나무라는 것을 조장·방조하는 행태를 꼬집은 말이다. 갑자기 왜 이 말을 하는가 하면, 포퓰리즘 정책을 주특기로 하는 좌파 정당의 정강정책이나 선거공약이야 원래 그러려니 하지만, 자신의 정체성을 명료히 하고 반 좌파 정책을 내고 맞대결해야 하는 한나라당이 이를 외면하고 내는 공약과 이를 둘러싼 정치 행태가 이 속담에 아주 적확하게 들어맞기 때문이다.

주지하는 바와 같이, 이번 지방선거를 계기로 민주당을 포함한 좌파 정당들이 일제히 무상급식을 공약으로 들고 나온다. 그 타당성과 폐해를 차치하고 그들의 좌파 성향 때문에 그렇다고 치더라도 이를 대하는 집권 한나라당의 정략을 보면, 우리 유권자가 정말 믿고 의지할 만한 정당이 있을까 하는 의구심과 함께 무력감을 느끼게 된다. 정강·정책을 내는데 당론이 없는 것이 문제이지만, 이는 어제 오늘의 일이 아니다.

대통령의 2007년 반값 등록금 대선 공약을 보면, 아무리 유권자들의 표를 의식한다 해도 대학 사정을 알고나 내놓은 공약인지 의구심마저 든다. 필자가 속한 교육대학은 방송통신대학을 제외하고 가장 값싼 등록금을 받는 국립대학이다. 한 학기에 대략 150만 원 안팎인 대학 사정을 무시하고 ‘반값공약’을 냈으니 탈이 나지 않을 수 없다. 예컨대, 학교경영상 등록금이 120만 원 정도 하던 몇 해 전 기성회비를 10만 원 정도만 인상하였더니 언론은 7% 인상이라고 대서특필하고, 최근에는 학생들은 단 돈 1만 원 인상하려 하여도 “반값은커녕 올리지나 말라”고 대통령을 비아냥거리면서 플랫카드와 대자보를 써 붙이며 반발하고 있는 실정이다. 물가인상분 최소한의 소모성 경비도 못 올리게 만들어 버린 형국이다. 대통령 공약이 이런 형국이니 국회의원을 비롯한 정치인들의 행태는 어떤지는 명약관화(明若觀火)하다.

요즈음 지방선거를 앞두고 온갖 인기에 영합하는 공약이 남발되는 실정에 대하여 나라 살림을 관장하는 기획재정부 장관이 우회적으로나마 일침을 가한 적이 있다. 그는 얼마 전 ‘이명박 정부 2년 국정 평가 토론회’에 참석, 기조연설을 통하여 “값을 치르지 않고 혜택을 누릴 수 있다는 유토피아적 주장들이 많아지고 있다.”며 “인기영합주의를 뜻하는 ‘포퓰리즘’ 정책은 한번 시행되면 되돌리기 어렵고 다른 분야에 악영향을 퍼뜨린다는 점에서 심각성이 있다”고 역설한 바 있다. 그러면서 그는 “그리스 정부가 임금 삭감안과 사회보장지출 감축 계획, 세수확충 등 재정 건전화 구상을 내놓으면 공공부문 노조가 파업으로 대응하고 있다.”면서 “남유럽의 고부채 국가에서 발생한 여러 문제가 장기간의 ‘포퓰리즘’에서 기인한 것이라는 분석이 있다.”고 친절하게 부연하였다고 한다. 너무나 당연하고 교과서적인 내용을 중언 부연해야 하는 우리 정치 현실이 답답하다.

포퓰리즘은 참으로 떨치기 어려운 유혹임에는 틀림없다. 과거 1970년대 좌파 포퓰리즘 정책으로 거의 온 유럽 국가들이 이른바 ‘유럽병’을 앓았던 경험이 있던 바로 그 유럽에서 다시 유사한 사례가 반복되는 것을 보면 포퓰리즘에 대한 경각심을 누그러뜨려선 안 된다.

그럼에도 한나라당 정치인들은 이에 아랑곳하지 않고 “포퓰리즘에는 포퓰리즘으로 맞선다.”는 것이다. ‘민주당의 무상급식 공약 파괴력 크다’는 위기의식(?) 때문이라 한다. 그 결과로 중증장애인 연금확대·혁신도시 지원 등을 검토하기로 하고, 저소득층의 교통비 등도 혜택을 주기로 하였다는 것이다. 이를 두고 한나라당은 나름대로 ‘중도’를 표방한다고 변명을 할지 모르나 이는 중도도 아니다. 이념 없는 득표 전략일 뿐이다. 또 공공선택론에서 언급되는 중도선호이론(median preference theorem)이나 투표거래(logrolling)를 여기에 적용하려면 자신만의 소신이 있어야 하는데, 그것을 찾아볼 수도 없다. 그냥 어정쩡하게 흉내 내는 짝퉁 ‘중도’일 뿐이다. 이념 없는 중도는 정도(正道)를 벗어난 외도(外道)이다.¹⁾

이념 없이 어설프게 설정한 ‘중도’ 노선은 좌파 포퓰리즘 정략에 편승하는 폐해도 있지만, 끊임없이 선거 전략이 방향을 잃는다는 심각한 문제를 안고 있다. 이를테면 한나라당이 6ㆍ2 지방선거에서 민주당의 학교 무상급식 공약을 ‘부자급식’이라고 폄하하면서도 또 다른 포퓰리즘으로 맞대응하는 중대한 과오를 범하고 있다는 점을 들 수 있다. 정작 무상급식의 본질이 생산수단과 재화의 국유화를 가져오고 결과적으로 국가파탄을 초래한다는 좌파 발상의 위험성을 개진하려는 노력을 전혀 찾아볼 수 없다. 기껏 나온 한나라당의 대응이라는 것이 무상급식 추진에는 예산이 턱없이 부족하다는 이유만을 들어 반대할 뿐이다. 이러한 태도를 정확하게 진단해 보면 한나라당도 근본적으로 무상급식에 찬동하고 동조한다는 것밖에 되지 않는다. 당의 정체성이라는 것을 찾아볼 수 없다. 심지어는 한나라당의 유력 정치인이 초등학교 전면 무상급식을 자신의 서울특별시장 선거 공약으로 내고 있는 실정이다. 당론이나 당의 정체성이 없기 때문에 이에 대한 제재나 당내 비판도 찾아볼 수 없다.

집권당으로서 공약 추진에 소요되는 예산을 이슈화하는 것은 정작 선거판에서 쟁점이 될 수가 없고 설득력도 떨어진다. 야당의 정치적 쟁점은 무상급식 재원을 현 정권의 트레이드 마크인 4대강 사업을 중단하면 마련된다고 하는 노림수에 있다. 그러니까 야권의 전략은 무상급식을 통한 인기영합에도 있고, 4대강 사업 무력화에 초점을 맞춘 일석이조의 전략이다.

한마디로 한나라당의 무상급식에 관한 대응 전략은 이념 빠진 무소신이라고 밖에 볼 수 없다.²⁾ 오히려 국민들의 눈에 민주당이나 여타 정당의 좌파 정강·정책은 그 타당성이나 실행가능성 여부에 앞서 소신 있는 것으로 보인다. 반면 한나라당은 이에 대응하여 소신 있는 정강·정책을 내는 것이 아니라 포퓰리즘에 매달려 질질 끌려가는 형국이다. 더욱이 이러한 한나라당의 무소신은 제 나름대로 역사(?)를 가지고 있다.

작금의 무상급식 논란의 전초전이 되었던 2006년 학교급식법 개악(?)³⁾은 당시 야당인 한나라당이 열린우리당의 좌파 정략에 소신 없이 합의해준 야합에 불과하다. 이렇게 보면 지금 야권의 무상급식 논란은 이미 4년 전에 한나라당이 자초한 결과이다. 게다가 더 큰 문제는 한나라당이 학교급식법의 개정을 서둘러야 하는데도 불구하고 소신 있게 집권당의 면모를 보여 주지 못한다는 점이다. 당시 입법과 관련하여 두 가지만 지적하고자 한다. 하나는 학교급식법은 2006년 개악 이후 현재까지 개정안이 상임위원회 소위에 상정조차 안 된 실정이다. 과반수를 차지하는 한나라당 의원들이 무엇을 했는지 설명해야 한다. 다른 하나는 상임위에 상정하고자 내놓은 개정안이 13개 정도(정부 입법안 포함)인데, 이 중에서 헌법에 보장된 자유민주적 질서에 부합되도록 직영급식 의무화와 무상급식을 금지하는 입법을 하나도 찾아볼 수 없다는 점이다. 위헌적인 ‘무상급식 금지’ 조항을 넣을 용기 있는 정치인이 한 명도 없는 것이 국민의 입장에서 참으로 서글픈 일이다. 국민들을 대신하여 자유민주주의를 수호해야 하는 의원을 거꾸로 국민이 걱정하는 형국이니 말이다.

소신 없이 눈치 보기의 행태는 이번 지방선거를 통하여 선출하는 교육의원 문제에서도 찾아볼 수 있다. 지난 국회에서 ‘지방교육자치법’은 지난 국회에서 만들어진 ‘교육의원’ 선출 문제를 이번 선거에서만 선출하기로 합의(?)하고 개정된 바 있다. 이 역시 두 가지만 지적하고자 한다. 하나는 교육의원 선출에 문제가 많다는 점이다.⁴⁾ 교육의원 구성에서부터 대표성에 이르기까지 위헌 소지도 포함되어 있다. 단적인 예를 들자면, 인구 수와 국회의원 수에 전혀 비례하지 않는 교육의원을 광역의회 상임위원회에 존치하는 것을 들 수 있다.⁵⁾ 국회의원 4명과 광역의원 10명에 해당하는 대표성을 갖는 이들이 광역의회 안에서 행사하는 영향력은 파행이나 독주를 낳을 것으로 예견된다. 다른 하나는 이처럼 문제가 많다는 것을 뻔히 알면서도 이를 폐기하지 못하고 소수당인 민주당에 한나라당이 합의해 준 야합의 행태이다. 이 법안을 주도한 과거 열린우리당을 계승한 민주당이야 그렇다 치더라도, 한나라당은 무엇을 한 것인지 묻고 싶다. 집권당에 과반수 의석을 만들어준 민의를 이렇게 내팽개쳐도 좋은 일인지 모를 일이다. 소수 정당에 발목을 잡혀 끌려가는 형국은 한나라당이 소신이 없어서이다.

좌파정책을 방조하는 한나라당의 행태는 국민들에게 좌파정책을 가지고 인기에 편승하고 노골적으로 선동하는 야당의 행태보다 더 심각한 문제이다. ‘때리는 시어머니’야 원래 시어머니 속성상 그렇다 치더라도 ‘말리는 시누이’의 정체성은 도대체 무엇인가? 한나라당의 이념 빠진 중도 전략을 보면 ‘말리는 시누이’의 밉상을 그대로 보는 듯하다.

❚김정래 (부산교육대학교 교수ㆍ교육학)

새판 짜는 정계

5·30선거 결과 국회의원 재당선율이 15%에 불과하고 원내 다수의석을 차지했던 정당들에 소속된 당선자수가 빈약하게 되자, 각 정파들은 국회운영의 주도권을 장악하기 위해(다시 말해서 원내다수당이 되기 위해) 국회의원 모으기 경쟁을 벌였다. 이런 경쟁에 앞장선 것은 말할 것도 없이 민국당과 국민당이었다. 민국당과 국민당은 126명이나 되는 무소속 당선자들을 상대로 치열한 포섭공작을 전개했다.

제헌국회의 제1당이었던 민국당은 5·30선거에서 23명의 당선자를 확보했다. 민국당은 무소속 당선자들 가운데서 주로 민족연맹(약: 민련) 계통의 의원들을 상대로 포섭공작을 전개했다. 민련계 당선자들 가운데 대표적인 인물은 원세훈과 윤기섭이었다. 민련계 포섭공작은 민국당의 신익희파가 적극적으로 나섰고, 민국당의 김성수파는 그에 소극적이었다. 민국당은 원세훈과 윤기섭 등을 포함한 민련계와 한독당계의 당선자들을 포섭하기 위해 민련과 합당하는 것도 추진했다. 그러나 민련의 지도자 김규식은 민련과 민국당의 성향이 판이하다는 점을 들어 합당에 반대했으며, 그에 따라 원·윤의 민국당 참여는 무산되었다.

제헌국회의 제2당이자 대표적 여당이었던 국민당은 5·30선거에서 25명의 당선자를 확보했다. 국민당은 무소속 당선자들 가운데서 조소앙과 안재홍으로 대표되는 반공 중도파 노선의 당선자들을 포섭하고자 했다. 국민당은 그들을 포섭하기 위해 조소앙의 사회당 및 안재홍의 신생회와 국민당의 합당을 추진했다. 국민당 혁신파가 추진한 그러한 합당 작업이 어느 정도 진전되고 있을 때, 국민당 간부층이 국민-사회-신생 합당이 이루어지더라도 ‘대한국민당’이라는 당명은 반드시 존속시켜야 한다고 나섰다. 그렇게 되면 조소앙과 안재홍이 생각하는 동등한 합당이 아닌 흡수합당이 되는 것이기 때문에 조·안이 그에 반대하여 그들의 국민당 참여가 무산되었다.

이처럼 민국당과 국민당의 무소속 포섭공작이 큰 진전을 보지 못하고 있는 가운데 무소속 당선자들은 그들대로 새로운 단체를 만들기 위한 공작을 전개했다. 당시 무소속은 3개 부류로 분류될 수 있었다. 과거 중간파 노선을 취했던 중간파 무소속, 민국당이나 국민당 등의 당원이면서 소속 정당의 공인후보(공천후보)가 되지 못하여 무소속으로 출마했다가 당선된 당적 보유 무소속, 중간파 노선도 취하지 않았고 어느 정당의 당적도 가지지 않은 순수 무소속 등이다.

무소속 3개 부류 가운데, 중간파 무소속은 조소앙 안재홍 원세훈 윤기섭을 중심으로 연대하여 행동통일을 모색했다. 이들은 중도노선의 새로운 정당의 창당도 고려했다. 당적 보유 무소속은 대부분이 원래의 당으로 되돌아갈 태세를 보였다. 순수 무소속에 속하는 곽상훈 김동성 김광준 오위영 박순천 윤길중 조헌영 등은 무소속 구락부를 만들어 독자적으로 활동하려 했다.

국민당과 마찬가지로 이승만을 추종하면서도 국민당과는 당을 같이 하려 하지 않는 세력들은 또 그들 나름대로 단체를 만들려 했다. 독촉국민회계 대한청년단계 조선민주당계 당선자들은 국민당의 정치노선에 불만을 가지고 있으면서 국민당과 합당하는 것을 회피했다. 이들은 어떻게 해서든지 자기들끼리 정치단체를 만들고 또 무소속을 포섭해서 독자적 단체로 활동하고자 했다.

한편, 정치노선이나 사상적 경향에 따른 군집과는 달리 종교나 출신지역을 중심으로 단체를 만들려는 움직임도 있었다. 예를 들면, 정일형 황성수 이종현 등 기독교 신자 의원들은 35명에 달하는 기독교 신자 의원들을 묶어서 기독교 사회당을 만들려 했고, 장택상 이갑성 등은 영남출신과 재경 기업인 출신 의원들을 모아서 영우회라는 단체를 조직하려 했다.

이처럼 여러 정파가 전개하는 국회의원 모으기 공작은 두 가지 당면 목표를 가지고 있었다. 하나는 국회 정·부의장 선거에 자기들이 지지하는 인사를 당선시키는 것이었고, 다른 하나는 국회법에 정해진 단체교섭회(요즈음 용어로는 교섭단체)를 구성하기 위해서였다.

정·부의장 선거와 조봉암의 급부상

제2대 국회는 1950년 6월 19일 개원되었다. 오전 10시에 임시회의가 소집되어 최고령자인 오하영의 사회로 정·부의장 선거에 들어갔다. 1명의 국회의장과 2명의 부의장을 선출하는 이 선거는 향후 한국정계의 향방을 점칠 수 있는 중요한 사건이었다.

국회의장 선출과 관련하여 각 정파는 자기들이 지지하는 후보자를 당선시키기 위해 치열하게 경쟁했다. 중간파 무소속은 조소앙을 지지했다. 순수 무소속 중에는 오하영 지지자가 많았고, 이갑성 지지자와 신익희 지지자도 약간 있었다. 국민당은 조소앙을 지지하는 파와 오하영을 지지하는 파로 나누어져 있었다. 국민당 혁신파는 조소앙을 지지했고, 당명 고수파(간부층)는 오하영을 지지했다. 국민당의 일부 의원들은 신익희가 민국당을 탈당한다면 신익희를 의장으로 지지하겠다는 입장을 취했다. 대한청년단계는 이승만을 추종하고 민국당을 반대하면서도 국회의장에는 신익희를 지지했다. 민국당은 신익희를 전폭적으로 지지했다. 민국당 내 한민당 계파는 신익희 계파와 당 주도권을 놓고 갈등을 빚고 있으면서도 국회의장 선거에서만은 신익희를 지지했다.

각 정파의 입장을 고려할 때, 국회의장 선거는 신익희 조소앙 오하영 3인 각축전의 양상을 나타냈다. 신익희는 의원들의 민국당에 대한 저항감이 강하여 자신의 국회의장 당선에 민국당 소속이라는 점이 지장을 주게 된다면 민국당을 탈당할 수도 있다는 입장을 취하면서 적극적으로 득표활동을 전개했다. 그에 반해 조소앙은 국회의장직을 차지하는데 적극성을 보이지 않았다. 오하영은 3·1운동의 민족대표 33인 중의 한 사람이라는 점 이외엔 정치적인 업적이 별로 없는데다가 나이가 많아서 의원들을 끌어들이는 힘이 부족했다.

부의장 선거와 관련하여 중간파 무소속은 부의장에 안재홍 윤기섭 원세훈 등을 지지했다. 순수 무소속 가운데 영남출신 의원들은 장택상을 지지했다. 국민당 혁신파는 안재홍을 지지했고, 당명 고수파는 조봉암을 지지했다. 민국당은 부의장 선거에서 신익희 계파와 한민당 계파가 분열되었다. 신익희 계파는 지청천을 지지하고 한민당 계파는 김용무를 지지했다. 영우회 소속 영남출신 의원들과 일부 호남출신 의원들은 장택상을 부의장으로 밀었다. 겉으로 거명되는 빈도를 놓고 보면 부의장에는 안재홍, 지청천, 윤기섭, 원세훈 등 4인이 유력시 되었다.

국회 정·부의장 선거에 대해 대통령 이승만은 방관자적 태도를 취했다. 당시 신익희는 이승만에 대해 비판적 입장을 취했고, 조소앙 오하영 안재홍 등은 이승만에 우호적인 입장을 취했다. 장차 국회가 이승만의 통치와 정치적 행보에 지장을 주지 않도록 하려면 자기에게 비판적인 입장을 취하는 신익희를 낙선시키고 자기에게 우호적인 입장을 취하는 조소앙이나 오하영 혹은 안재홍을 국회의장 자리에 앉히는 것이 필요했다. 그러나 이승만은 자기를 지지하는 국회의원들의 표를 조소앙이나 오하영에게 몰아주도록 하지 않았다. 당시 이승만에 대해 우호적인 입장을 취하는 국회의원들은 여러 단체에 분산되어 있었지만 그들을 모두 합하면 그 숫자가 상당히 많았다. 때문에 이승만이 국회의장 선거에 개입하여 조소앙이나 오하영을 당선시키려 하면 충분히 당선시킬 수 있었다. 그러나 그때까지만 해도 이승만은 삼권분립의 민주주의 원칙을 존중해서 입법부 내부의 일에 행정수반이 개입하는 것은 옳지 않다고 판단했던 것 같다.

의장선거는 2차 투표까지 갔다. 1차 투표에서는 신익희 96, 조소앙 48, 오하영 46, 이갑성 11, 안재홍 3표가 나왔다. 과반수 득표자가 없어서 2차 투표에 들어갔다. 2차 투표에서는 신익희 109, 조소앙 57, 오하영 46, 이용설 1표가 나와 과반수 득표를 한 신익희가 당선되었다. 의장선거 결과는 신익희 지지 정파의 응집력이 강하다는 점과 반 신익희 파는 조소앙과 오하영 중에서 단일후보를 만들 수 없을 정도로 강하게 분열되어 있다는 점이 드러났다.

부의장선거에서는 일반의 예상과 전혀 다른 결과가 나타났다. 첫 번째 부의장선거 1차투표에서는 장택상 41, 조봉암 37, 조소앙 28, 이갑성 26, 안재홍 14, 조헌영 11 기타 산표로 나왔다. 장택상과 조봉암이 조소앙 지청천 안재홍 이갑성 등을 제치고 1, 2위 득표를 한 것은 놀라운 일이었다. 2차 투표에서는 장택상 69, 조봉암 57, 조소앙 30, 이갑성 22, 안재홍 10, 지청천 6 등으로 나왔다. 당선자가 없어서 장택상과 조봉암 2명을 상대로 3차 투표를 실시한 결과 장택상 104, 조봉암 96이 되어 장택상이 당선되었다. 두 번째 부의장 선거도 3차 투표까지 갔다. 조봉암과 지청천 2명을 상대로 한 3차 투표에서 조봉암 104, 지청천 81로 조봉암이 당선되었다.

부의장 선거에서 당선이 유력시 되던 다른 사람들을 제치고 예상되지 않던 장택상과 조봉암이 당선되었다는 사실은 놀라운 일이었다. 특히 무소속에다가 돈도 없으며 표면상 어떤 유력한 정파의 지지도 받지 못한 조봉암이 부의장에 당선된 것은 더욱 놀라운 일이었다. 예상을 깬 조봉암의 부의장 당선은 장차 조봉암이 한국 정계에서 돌풍을 일으킬 가능성을 시사했다. 부의장에 당선된 조봉암은 지도자급 정치인으로 급부상했다.

전체적으로 국회 정·부의장 선거 결과는 2대 국회 임기 중 국회와 이승만 간의 관계가 제헌국회 때보다 더욱 대립적일 것임을 예고했다

개원 6일 만에 6·25전쟁

정·부의장 선거를 마친 2대 국회는 오후에 정식으로 개원식을 거행했다. 국회는 개원했지만 상임위원회는 구성되지 못했다. 국회법에 교섭단체에 따라 상임위를 안배하기로 되어 있는데 교섭단체들이 등록되지 않았기 때문이다. 국회는 상임위원회를 구성하지 못한 채 20일부터 본회의를 진행했다. 본회의는 26일까지 교섭단체를 국회사무처에 등록하도록 결의했으며, 쌀값대책, 귀속재산경매, 광목경매, 비료배급 등에 관한 당면 민생문제들에 대한 토론 및 정부 답변 청취를 진행했다.

국회가 이처럼 국회 문제와 당면 민생 문제들에 매달려 있는 동안 38선에서는 긴장이 고조되고 있었다. 북한은 6월 25일을 전면 공격일로 정해놓고 대한민국의 방어태세를 흐트려놓기 위한 일련의 평화공세를 전개했다. 6월 7일부터 평양방송을 통해 남북한 총선거를 실시하여 통일정부를 수립하자고 제의하는가 하면, 서울에서 복역 중인 남로당 간부 김삼룡과 이주하를 북한에 억류 중인 조만식과 교환하자고 제안했다. 대한민국 정부는 김삼룡 이주하를 조만식과 교환하자는 제의에 응하여 38선에서 교환을 위한 북한측의 조치를 기다렸으나 북한은 이유 설명 없이 교환을 무산시켰다. 대한민국 공보처는 23일 서울중앙방송을 통해 26일 오후 2시까지 38선 여현역 근처의 지정된 장소로 조만식과 그의 장남을 보내면 곧장 김삼룡과 이주하를 북으로 보내주겠으며, 북이 그에 응하지 않으면 북한이 교환의사 없이 장난을 친 것으로 간주하겠다는 최후통첩을 보냈다. 북한은 26일에 조만식을 보내는 대신 25일 새벽 5시부터 38선 전역에서 남침을 감행했다. 그날 오후에는 북한 전투기 4대가 서울 상공에 날아와 김포비행장과 여의도비행장에 기총사격을 가하였다.

26일 오전 11시부터 국회는 본회의를 열었다. 회의에는 대통령 국방장관 내무장관 군수뇌부가 출석했다. 비밀리에 진행된 이 회의에서 행정부측은 전황을 설명했다. 행정부측의 낙관적인 전황 설명 때문인지 국회의원들은 크게 동요하지 않았다. 국회는 이날 오후 본회의에서 ‘미국 대통령과 의회에 보내는 호소문’, ‘유엔총회에 보내는 메시지’, ‘국회 비상대책위원회 설치 결의’ 등을 채택했다. 국회가 이러한 결의를 채택하는 동안 전황은 이미 회복불가능하게 악화되고 있었으며, 북한군은 서울에 인접한 문산과 의정부까지 진출했다.

2대 국회 원내 교섭단체 대표들은 전쟁으로 서울이 적에게 함락될 것은 꿈에도 생각하지 않으면서 이날 사무처에 교섭단체 등록을 마쳤다. 등록을 마친 교섭단체는 민주국민당, 대한국민당, 민정동지회, 무소속구락부, 국민구락부 등 5개였다. 무소속 구락부는 순수 무소속만으로 구성되었으며 조소앙 안재홍 원세훈 윤기섭 등을 중심으로 한 중간파 무소속은 교섭단체를 구성하지 않았다.

국회는 이날 오후 4시 산회했으며, 국회의원들은 내일 국회 본회의에 참석할 것을 예상하며 귀가했다. 그러나 27일 국회는 열리지 않았다. 공식적으로 휴회를 결의한 바도 없었고, 행정부로부터 정부피난에 대한 공식통보도 없었는데 국회의원들은 국회의사당으로 나오지 않았다. 전날 등록한 교섭단체에 따라 상임위원회를 구성해보지도 못하고 2대 국회는 기능마비상태에 빠진 것이다. 날쌘 의원들은 이미 서울을 떠났고, 일부 의원들은 개인 채널을 통해 수소문을 해가며 피난 갈 준비를 하기에 바빴다.