| 쌀 소득 직불금제도란 농산물 시장 개방 확대로 쌀 가격 하락이 예상됨에 따라 농민에게 정부 예산으로 직접 보조금을 주는 것이다. 그러나 심각한 문제는 벼 재배 면적에 비례하여 직불금이 늘어난다는 점이다. 현행 쌀 소득 직불금 제도는 가난한 농민의 소득을 보조하기보다는 부자 농민이나 농업과 관련이 없는 지주나 부자 지주의 소득을 보조하기 때문에 폐지되어야 한다. 그리고 가난한 농민을 위해서라면 최저생계비 제도 등과 같은 기초생활보호제도로 통합 운영하는 것이 바림직하다. |
‘쌀 소득 등 보전 직접지불금’(이하 ’쌀 소득 직불금‘으로 표기)이 이번 국정감사의 최대 수확물(?)이라고 여겨도 좋을 것이다. 쌀 소득 직불금 때문에 한 명의 고위 공직자가 이미 사표를 냈고 국회가 쌀 소득 직불금 국정조사에 합의했기 때문이다. 그러나 대부분의 국민이나 정치권 등은 그것의 실체와 관련된 문제점들을 정확히 알지 못하거나 외면한 채, 경자유전, 경작자가 아닌 공무원의 직불금 수령 등에 대한 문제에만 시간과 정력을 낭비하고 있다.
쌀 소득 보전 직불금 제도란
쌀 소득 직불금은 지난 2005년 7월 1일부터 ‘쌀 소득 등의 보전에 관한 법률’에 의해 발효된 제도다. 쌀 소득 직불금은 농산물 시장 개방 확대로 쌀 등의 가격이 하락할 것이 예상됨에 따라 기존의 추곡수매제도를 대체한 것이다. 다시 말하면, 쌀 소득 직불금 지급은 농민에 대한 지원이 추곡가라는 ‘가격’에 의한 지원 방식에서 정부 예산으로 ‘직접 보조금’을 주는 방식으로 바뀐 것을 의미한다. 그리고 추곡수매제도는 공공비축제로 전환되었다.
쌀 소득 등의 보전에 관한 법률에 의하면 쌀 소득 직불금은 ‘고정직접지불금’과 ‘변동직접지불금’으로 구성된다. 고정직접지불금은 문자 그대로 고정 금액이다. 변동직접지불금은 정부가 정한 ‘목표가’에서 쌀 수확기 ‘평균가격’을 뺀 차액에 85/100를 곱하여 구한 금액에서 고정직접지불금을 뺀 것이다. 2005년의 경우에 고정직접지불금이 1핵타르(ha)당 70만원이고 그 금액을 법이 정한 1ha당 쌀 생산량인 61가마(1가마는 80kg)로 나누면 가마당 고정직접지불금은 약 11,479원이 된다. 이 금액을 변동직접지불금 구하는 공식에 넣어보면 목표가와 평균가격의 차액은 1가마당 약 13,500원이 된다. 이 수치가 의미하는 바는 2005년의 경우에 목표가와 평균가격의 차이가 1가마당 13,500원이 넘으면 그 액수의 85%를 농민이 보조금으로 지불받고 13,500원 이하이면 고정직접지불금만 보조금으로 받는다는 것이다. 한 마디로, 목표가를 높게 책정하거나 목표가격에 비하여 시장가격이 상당히 낮아지면 고정직접지불금은 의미가 없어진다는 것이다.
| 쌀 소득 직불금은 농산물 시장 개방 확대로 쌀 등의 가격이 하락할 것이 예상됨에 따라 기존의 추곡수매제도를 대체한 것이다. 다시 말하면, 쌀 소득 직불금 지급은 농민에 대한 지원이 추곡가라는 ‘가격’에 의한 지원 방식에서 정부 예산으로 ‘직접 보조금’을 주는 방식으로 바뀐 것을 의미한다. |
이렇게 두 가지 직접지불금으로 나눈 것은 시장 평균가격이 목표가에 근접하는 경우에는 농민이 시장에서 쌀을 판매하면 목표가 수준의 소득을 얻을 것이기 때문에 일정한 액수의 고정직접지불금만을 받도록 하고, 풍년, 시장 개방 등으로 평균가격이 크게 하락하여 목표가보다 매우 낮은 경우에는 목표가에 근접하는 소득을 얻도록 하기 위함이다.
쌀 소득 직불금, 빈농 보다는 부농에게 보조금 주는 것
이렇게 하여 쌀 소득 직불금으로 그 동안 쓰인 예산은 얼마일까? 농식품부는 쌀 소득 직불금으로 2006년 16,082억원, 2007년 16,672억원, 2008년 12,446억원을 지급했다. 이 금액들은 각 년도 농식품부 전체 예산의 약 19.5%, 19.1%, 14.3% 등으로 매우 큰 비중을 차지한다. 물론 농식품부는 다른 직접지불금도 농민에게 지원하고 있지만 쌀 소득 직불금보다는 그 규모가 작은 것이 현실이다.
그러면 각 농가는 얼마나 쌀 소득 직불금을 받을 수 있는가? 쌀 소득 직불금은 농식품부장관이 앞에서 제시한 방법대로 산정한 80kg당 변동직접지불금에 61가마를 곱하고 그것에 다시 등록된 벼 재배 면적(ha기준)을 곱하여 구한다. 이러한 계산 방식은 쌀 소득 직불금이 벼 재배 면적에 비례하여 증대된다는 것을 의미하는 것으로 쌀 소득 직불금의 결정적인 문제점이라고 하겠다.
보도에 의하면 2005~2006년 44개 농가(법인 11개, 개인 33명)가 각각 5,000만원 이상을 받았고, 이 중 8개 농가(법인 6개, 개인 2명)가 각각 1억원 이상을 수령했다고 한다. 이와 연관하여 더 큰 문제는 법률(제6조)이 논농업에 이용하는 농지면적이 1천제곱미터(약 300평) 이하인 농민을 아예 쌀 소득 직불금 대상에서 제외했다는 점이다. 쌀 소득 직불금도 소득 보조금의 일종인 만큼 저소득자에게만 보조금 혜택이 돌아가도록 하는 것이 옳을 것이다. 그러나 현행 제도는 일반적인 소득 지원 방식과는 완전히 정반대로 가고 있는 것이 분명하다. 다시 말하면, 현행 제도는 ‘빈익빈 부익부’를 초래하는 제도인 것이다.
쌀 소득 직불금 제도의 두 번째 문제점은 경작자가 아닌 지주에게 쌀 소득 직불금이 지급되었다는 것이다. 감사원의 감사결과를 보도한 자료에 의하면 2006년 쌀 소득 직불금을 받은 998,000명을 대상으로 조사한 결과 약 28만명이 농사를 짓지 않고 쌀 소득 직불금만 챙겼다고 한다. 지주가 쌀 소득 직불금을 수령한 것은 법률을 어긴 것임은 분명하다.
그러나 지주의 쌀 소득 직불금 수령이 분배에는 어떤 영향을 미칠까? 경작자에게 쌀 소득 직불금을 지불하면 토지 임대에 대한 수요가 증가하여 토지 임대료를 끌어올릴 것이고 그것은 쌀 소득 직불금의 일부가 지주에게 분배된다는 것을 의미한다. 그와 반대로 지주에게 쌀 소득 직불금을 지불하면 임대 토지 공급의 증가를 통하여 토지 임대료를 하락하게 만들 것이고 그것은 쌀 소득 직불금의 일부가 경작자에게 분배된다는 것을 의미한다. 비록 현실은 거래비용의 존재가 분배의 양상을 조금 다르게 만들 것이지만 앞의 분석은 ‘경자유전’이 사실상 큰 의미가 없음을 의미한다. 적어도 쌀 소득 직불금의 분배에 관한 한에서는 말이다. 한 마디로, 지주가 쌀 소득 직불금을 수령한 것이 가진 법적 의미와 경제적 의미가 다르다는 것이다. 앞에서 지적한 점 이외에도 경자유전은 농촌으로 자본이 유입되는 것을 막는 제도로 국내 산업에 외국인 투자를 금지하는 제도와 본질에서 차이가 없다.
지주의 쌀 소득 직불금 수령이 지닌 추가적인 문제점은 여기에도 소득 보조금을 받지 말아야 할 계층인 지주가 직불금을 수령했다는 사실이다. 지주의 소득이나 재산의 분포 상태를 정확히 알 수 없지만 분명한 것은 지주는 소득 보조의 대상이 아니라는 점이다. 이 점은 시장이 경작자와 지주 간에 쌀 소득 직불금을 어떻게 분배하는가와 상관이 없다.
| 쌀 소득 직불금 제도는 결코 바람직한 제도가 아니기 때문에 폐지하는 것이 바람직하다. 무엇보다도 가난한 농민의 소득을 보조하기보다는 부자 농민이나 농업과 관련이 없는 지주나 부자 지주의 소득을 보조하기 때문이다. |
쌀 소득 직불금 제도의 세 번째 문제점은 감시․감독과 관련하여 탈법이 이루어진다는 것이다. 예를 들어, 지주와 경작자(소작인)가 이중으로 쌀 소득 직불금을 받은 경우가 작지 않다는 것이다. 그런 경우는 2005년 3,200건, 2006년 1970건 등이고 지급된 직불금은 총 12억여 원이다. 농지 소재지가 아닌 주소지에서 쌀 소득 직불금을 신청하는 허점을 이용한 것이다. 그러나 이런 수치는 적발된 경우만을 포함하고 있기 때문에 쌀 소득 직불금 이중 수령의 현실을 정확히 반영하고 있는 것처럼 보이지 않는다.
다른 탈법 사례도 있다. ‘쌀소득 등의 보전에 관한 법률 시행 규칙’ 제3조 1항은 쌀 소득 직불금 지급 대상 농지를 1998~2000년 논농업에 이용된 농지로 제한하고 있다. 쌀 시장 개방의 직접적인 영향을 받았던 시기에 농지로 이용되었던 농지만을 보조금 지급 대상으로 하고 있는 것이다. 그러나 2006년에만 농지 41,600ha를 새로 취득한 115,000명이 468여억 원의 쌀 소득 직불금을 받았다고 한다. 이것은 쌀 시장 개방에 영향을 받았던 농민 또는 경작인에게만 쌀 소득 직불금을 지불해야 한다는 제한 규정을 두어야 할 것을 농지를 대상으로 제한 규정을 두게 된데서 발생한 문제라고 하겠다.
마지막으로, 쌀 소득 직불금과 같은 보조금은 쌀 경작으로 불필요하게 많은 자원을 유입하게 만들고 다른 농작물 또는 산업에서는 자원을 모자라게 한다. 그 결과 쌀은 불필요하게 많이 생산되고 다른 농작물 또는 산업에서는 수요에 비하여 공급이 모자라게 된다. 물론 그런 과잉과 부족 현상은 보조금이 없을 때보다 가격을 하락과 상승으로 유도한다. 이런 현상은 보이지 않지만 엄연히 존재하는 것이다.
쌀 소득 직불금 폐지하고, 가난한 사람을 지원하는 제도로 통합해야
미국은 1996년 농업법에서 폐지한 목표가격제를 2002년 농업법에서 부활시켰다. 쌀 가격의 지속적인 하락에 대응하여 경기대응 방식의 소득보조를 도입한 것이다. 현재의 쌀 소득 직불금 제도는 미국의 그러한 목표가격제에 기초를 두고 있다. 그러나 미국이 만든 제도가 언제나 좋은 것이 아님은 재론의 여지가 없다. 다른 나라 제도를 도입할 때는 면밀한 검토가 필요한 이유이다. 쌀 소득 직불금 제도는 그런 것 중의 하나임이 확실하다.
쌀 소득 직불금 제도는 결코 바람직한 제도가 아니기 때문에 폐지하는 것이 바람직하다. 무엇보다도 가난한 농민의 소득을 보조하기보다는 부자 농민이나 농업과 관련이 없는 지주나 부자 지주의 소득을 보조하기 때문이다. 가난한 사람-그가 농민의 여부와 상관없이-을 지원하는 제도로는 국민기초생활을 보호하기 위한 것인 ‘최저생계비’제도가 있다. 만약에 가난한 사람을 꼭 지원해야 할 필요가 있다면 말이다.
“농민은 모두 가난하다”, “농업은 전혀 경쟁력이 없다” 등과 같은 생각이나 견해를 가진 사람은 현실을 너무 모르거나 마음이 너무 뜨거운 나머지 현실을 보지 못하는 것임에 틀림없다.■
전용덕 / 대구대 무역학과 교수
