정책배경: 지자체별 SSM 사전조정제도 신청

중소기업청이 인천슈퍼마켓협동조합이 제출한 삼성테스코 홈플러스 인천옥련점에 대한 영업일시정지 권고방침¹⁾을세우면서 삼성테스코 측에서 자발적으로 개점을 보류를 시작으로 본사직영 슈퍼마켓(일명 SSM; 기업형 슈퍼마켓)에 대한 정책 논란이 시작되었다.

이후 중소기업청은 음식료품 위주의 종합소매업에 대한 사업조정권을 각 시도에 위임하는 내용의 관련 고시 개정안을 마련해 시행한다고 밝혔다.²⁾ 이에 따라 각 지자체 별로 직영 슈퍼마켓에 대응하는 정책이 나오고 있다.

경남 마산시는 대규모 점포와 직영 슈퍼마켓의 개설에 따른 지역 상인들의 피해를 최소화하기 위해 '소상공인보호조례 제정안’을 입법예고³⁾했다. 이 조례에는 시장이 지역 소상공인 보호 및 지역경제 활성화를 위해 각종시책을 발굴, 시행토록 하는 한편 지역상권 보호를 위한 권고 및 협약을 체결토록하는 것을 주요 내용으로 담았다. 또 대규모 점포 및 직영 슈퍼마켓이 지역상권에 미치는 영향평가 조사를 비롯해 지역우수 생산품의 지역 소비 활성화 시책도 추진⁴⁾하였다.

부산시는 대형마트 건축심의와 관련해 대형마트 건립 허가에 앞서 건축심의 시, 사전에 지역 주민여론을 충분히 수렴해 이해관계자와의 충분한 대화와 상생 협의방안을 마련한 후 심의를 신청하도록 '사전 주민의견 수렴 제도’를 추진하였다.

정책내용: 영세상인보호를 위한 SSM 규제와 지자체에의 위임

기획재정부는 '서민을 따뜻하게 중산층을 두텁게’ 보도자료⁵⁾를 통해 하반기 달라지는 서민안정대책을 발표하였다. 이 중 영세상인을 보호하기 위한 조치로 대기업 마트의 지방 및 대도시 골목상권 진출에 대해 시도별 '사전조정협의회’ 설치를 추진한다고 밝혔다.

대형마트와 영세상인 간의 합의가 이루어질 경우 합의문을 작성해 종결하고, 합의 실패 시에는 시도지사가 중기청에 설치된 사업조정심의회에 심의를 요청하도록 되어있다. SSM 등으로 피해를 본 중소유통업 단체가 중소기업중앙회에 사업 조정을 신청하면 중기중앙회는 피해 사실을 조사해 중소기업청으로 통보하고, 중기청은 사업조정심의위원회의 심의를 거쳐 사업조정 여부를 결정한다.

하지만 정부는 고시개정안을 통해 중기청이 피해 사실을 조사해 지자체에 통보만 하고, 사업조정 신청, 접수, 조정 권고, 공표 및 이행 명령 등 7개 권한은 해당 시ㆍ도가 맡도록 했다. 또한 지자체는 SSM의 영업 시간, 점포 면적, 취급 품목 제한 등 핵심 쟁점을 조정하는 권한을 갖는다.

중소기업청은 사전조정제도 세부지침을 마련함으로써 제도의 운영을 뒷받침하였다. 사업조정제도의 세부지침 사항은 다음과 같다.

정책평가: 소비자의 선택권을 침해하는 규제는 곤란

기존의 상권에서 영업하는 자영업자를 보호하기 위해 새로운 사업자의 진출을 억제하는 규제는 소비자의 선택권을 침해할 뿐 아니라 경쟁압력을 감소시켜 소비자의 피해로 연결될 수 있다. 따라서 대형마트의 직영 슈퍼마켓에 대한 규제는 지역의 소비자의 선택권을 억제하는 것으로 바람직하지 않다.

우리나라의 소비시장은 이미 지역의 특성을 벗어나 있다. 교통의 발달과 인터넷 통신망의 고도화로 인해 소비시장은 지역적 규모가 확대되었으며, 소규모의 지역만을 대상으로 영위하는 자영업을 보호한다는 것이 큰 의미를 가지고 있지 못하다.

사업조정 절차라는 규제는 과거 중소기업을 보호하기 위해 만들어진 규제 가운데 하나다. 그러한 규제들은 효과가 없었으며, 해당 산업의 경쟁력을 약화시켜 소비자는 물론이고 해당 산업의 기업들에게도 피해를 가져다주었다.

중소기업청이 제시한 사업조정제도의 세부지침들은 대부분 새로운 신규진입자의 비용을 높이는 것 들이다. 비용을 높여 진입을 어렵게 만드는 것은 사업전개를 지연시키는 것 외에는 얻을 것이 없다.

바람직한 것은 기존의 자영업자들의 생산성이 높아질 수 있도록 돕는 일이다. 중소기업청이 그러한 생산성 향상의 노력 없이 경쟁의 과정을 느리게 만드는 것에 초점을 두는 것은 소비자와 생산자 모두에게 이롭지 못한 일이다.

2006년 기준 한국의 서비스업의 생산성⁶⁾은 미국의 44%, 국내 제조업의 58%에 불과하다. 슈퍼마켓 분야도 생산성 향상이 필요한 분야다. 경쟁 없이 경쟁력이 높아지지 않는다. 이 분야에 보다 경쟁의 압력을 높이고 기업화와 브랜드화 나아가 지식화가 이루어질 수 있도록 진입제한을 하지 않는 것이 바람직하다.

진입장벽은 소비자의 이익에 반하는 규제이다. 새로운 경쟁자가 쉽게 진입할 수 없도록 만드는 것은 시장의 경직성을 높인다. 또한 대기업이라고 해서 진입을 제한하자는 것은 더욱 큰 문제를 야기한다. 대기업은 더 많은 소비자가 선택한 결과이며, 더 많은 경영적 노하우를 가지고 있을 가능성이 높다. 따라서 해당 업계의 영업 노하우가 쌓여 있는 것을 활용하는 것을 제약하는 것은 해당 분야의 생산자는 물론 소비자에게도 피해를 줄 가능성이 높다.

이익단체와 정치적 시민단체가 진입장벽을 높이라고 주장하는 것은 소비자의 이익보다는 기존의 상행위를 하는 자영업자의 이익을 위하기 때문이다. 올바른 시민단체라면 소비자의 입장에서 생각하고 판단하는 것이 바람직하다.

김시정 / 자유기업원 연구원

1) 중소기업청은 홈플러스 옥련점에 대해 7월 20일 영업일시정지 권고방침을 세웠다.
2) 중소기업청 'SSM 사업조정 권한 8월5일부터 시·도지사에 위임’ 8월 4일 보도자료 참조.
3) 마산시는 '소상공인보호조례 개정안’을 8월 21일 입법예고하였다.
4) 부산시는 '사전주민의견수렴제도’를 추진한다고 8월 25일 발표하였다.
5) 기획재정부 '하반기에 달라지는 서민생활’ 6월 30일 보도자료 참조.
6) 2006년 4월 대외경제정책연구원 '미국의 서비스 무역장벽’보고서 참조.

워크아웃은 채권단 및 이해 관계자들의 손실부담 원칙, 모든 채권금융기관의 공평대우 원칙 및 비용 최소화를 위한 신속성의 원칙하에서 채권금융기관과 당해 기업의 자율협의 및 조정으로 추진되었다. 2009년 건설사 워크아웃은 글로벌 경제위기 직격탄을 맞고 심각한 유동성 위기를 겪고 있었던 회사들을 대상으로 하고 있다. 글로벌 금융위기의 여파로 휘청거리던 건설사들에 대하여 정부는 위기 극복을 위해 한편으로는 적극적인 유동성 지원에 나서면서, 다른 한편으로는 '옥석 가리기'라는 구조조정의 칼을 들이 대었다. 이는 건설업이 경제분야 전반에 미치는 영향이 어느 산업보다 크다는 판단에서 시행된 불가피한 선택이었다.

결국 건설사와 채권금융기관단의 대주단 협약이 체결됐고 우여곡절 끝에 1차로 1곳이 퇴출되고 11곳은 워크아웃(기업개선작업) 결정이 내려졌다. 이어 추가로 13개의 워크아웃 건설사가 확정되었다.<표 1>

<표 1> 워크아웃 건설사 현황 (금융감독원 자료)

정책내용: 건설사 워크아웃은 기업의 재무구조조정에 초점이 맞추어짐

2009년 건설사 워크아웃은 금융기관이 거래기업의 재무구조를 개선시키고 경쟁력을 강화시킴으로써 궁극적으로 기업의 채무상환능력을 제고시키는 차원에서 진행되었다. 따라서 건설사 워크아웃은 기업의 재무구조조정에 보다 큰 비중을 두고 있다.

금융기관은 기업의 회생가능정도에 따라 대출 원리금의 상환유예, 이자율 조정, 단기대출의 중장기 전환, 신규자금 투입, 대출금의 출자전환 등에 이르기까지 종합적인 부채구조조정 작업을 지원하였고, 기업은 임원급여 삭감과 인력감축, 사옥·사업장 매각 등 자산매각, 업무프로세스의 효율화 등 강도 높은 사업구조조정 노력을 기울였다.

따라서 워크아웃은 금융기관의 입장에서는 부실채권의 추가 발생을 방지하고 기존 부실채권을 줄이기 위한 적극적 자구노력이고, 기업의 입장에서는 부도를 피하고 기업가치를 회복시키려는 생존노력 이었다. 현재 대부분의 워크아웃 건설사들은 채무이행 유예 등 추가적인 금융지원 속에 자산매각 등 대대적인 구조조정을 통해 재기의 발판을 마련하고 있다. 외환위기 이후 10년 만에 단행된 워크아웃이지만 건설업계는 구조조정을 통한 경쟁력 강화라는 차원에서 큰 자양분이 되고 있는 셈이다.

대원건설은 재무상태가 양호하고 차입금이 많지 않았지만 모기업인 경남기업이 워크아웃에 돌입하면서 구조조정 대상에 포함됐다. 대원건설은 채권금융기관 2곳의 차입금 25억 원을 상환하면 공동관리 절차를 종결한다는 채권은행자율협의회 조건을 이행해 워크아웃을 졸업하였다. 대원건설과 함께 워크아웃 대상에 올랐던 대아건설도 워크아웃을 졸업한 상태다. 대아그룹 건설계열사 2곳이 워크아웃을 조기 졸업함에 따라 모기업인 경남기업은 계열사 간 시너지 창출은 물론 수주영업과 공사 진행에 있어 긍정적인 영향이 있을 것으로 기대된다.

정책평가: 워크아웃 연착륙을 위해서는 기업 스스로의 역할이 중요

2009년 건설사 워크아웃은 전반적으로 긍정적인 평가를 내릴 수 있다.

워크아웃 기업 중 대다수가 지난 1년여 간 주채권은행 등 대주단(채권자협의회)으로부터 채무유예를 받는 강력한 구조조정을 통해 재기의 발판을 마련한 것으로 평가받고 있다.

지난해 신용위험평가 C등급을 받아 현재 워크아웃 중인 건설사들은 지난해 워크아웃 대상에 포함된 것을 다행으로 여기고 있다. 워크아웃 돌입 초기에는 채권단의 간섭으로 경영위축을 우려했지만, 오히려 B등급을 받았던 비슷한 사정의 다른 건설사들이 채권단의 유동성 지원을 받지 못해 법정관리로 직행하는 것을 보고 워크아웃의 긍정적 효과를 실감하고 있다. 당시 1차로 C등급을 받은 11개 건설사 가운데 2곳(롯데기공, 신일건업)은 지난해 일찌감치 워크아웃 졸업을 했다. 경남기업과 대동종합건설, 동문건설, 삼능건설, 삼호, 우림건설, 월드건설, 이수건설, 풍림산업 등 나머지 9개 업체는 워크아웃이 진행 중이다.

이 중 일부 건설사는 올해 워크아웃 졸업을 목표로 사업에 매진하고 있다. 대부분이 중견 주택전문건설업체인 이들 워크아웃 건설사는 2010년 전국적으로 1만8000여가구의 아파트를 분양할 계획이다. 이는 2009년에 비해 12배가량 늘어난 것으로 이들 물량을 제대로 분양할 경우 경영난 해소에 큰 도움이 될 것으로 기대된다.

하지만 워크아웃 추진과정에서 몇 가지 문제점이 드러났다. 2009년 채권금융 기관들이 주도하는 건설사 워크아웃 추진과정에서 '살생부'가 나돌기도 했고 'C'등급을 받으면 회사 문도 닫을 수밖에 없다는 분위기가 팽배하면서 무리하게 'B'등급을 받기 위한 로비작업도 펼쳐졌다. 하지만 B등급을 받은 일부 업체들이 오히려 유동성 위기에 몰리면서 다시 어려움에 봉착, 퇴출되면서 평가기준을 놓고 논란이 일기도 했다. 현진과 신창건설 등 B등급 중견 건설사들의 부도는 공사어음, 회사채, 차입금 등 금융비용을 감당하지 못해 일어났다.

이러한 결과는 지난해 두 차례에 걸친 건설사 구조조정 심사에서 비교적 건실하다는 B등급을 받은 곳과 워크아웃 대상 C등급을 받은 곳들 간에 실적, 펀더멘털, 금융비용 등에서 큰 차이가 나지 않았음을 반증하고 있다. 당시 C등급의 기업들은 정부의 요청에 따라 재무구조개선 약정을 통해 은행들로부터 만기가 도래한 차입금 및 회사채 등 금융채권의 만기 연장 및 투자전환, 그리고 추가 비용 투입을 받아 회생의 길에 들어섰다. 반면 일부 B등급 업체들은 이 같은 은행권의 보호막이 없는 상태에서 혹독한 경영 상황을 감내해야 했고, 결국 만기가 도래한 금융 채권을 막지 못해 부도 처리된 것이다.

워크아웃의 성공을 위해서 건설사 스스로의 노력이 무엇보다 중요하다. 경영목표를 새롭게 정립하고 채권단과의 합의하에 스스로 가치창출을 위한 보다 종합적인 구조조정전략을 추진하여야 한다. 기업은 매출이나 이익 위주의 양적 확대주의에서 벗어나 장기적으로 수익성 있는 성장을 추구하는 가치창조경영을 정착하여야 한다. 매출액이나 총자산과 같은 외형성장에서 벗어나 수익률이 자본비용에도 못 미치는 한계사업을 과감히 정리하고 투자결정시 자본의 효율성을 우선적으로 고려하여 사업 포트폴리오를 재편해야 한다.

또한 선택된 사업으로부터 최상의 생산성을 달성할 수 있도록 업무프로세스의 개선, 조직구조의 단순화, 탄력적인 인력활용 등 기업내부의 경영관행을 혁신해야 한다. 더불어 기존의 회계상의 장부가에 근거한 자산가치 평가개념에서 벗어나 미래 현금흐름에 근거한 수익가치 평가방법을 이해하고 이를 근거로 정확한 기업가치를 산정할 수 있어야 한다.

끝으로 워크아웃은 계속과정이므로 차후에도 지속적으로 기업의 부실징후를 조기에 파악해 낼 수 있어야 한다. 기업 내부적으로 부실징후를 미리 파악할 수 있는 조기경보시스템을 구축함으로써 재무적으로 건전한 경영을 위한 기틀을 마련해야 한다.

기업 유치를 위해서는 기업이 선호하는 매력적인 투자 환경이 조성되어야 한다. 이를 위해 직접적으로 정부가 기업에 보조금을 제공하기보다는 세금(법인세)을 감면하고, 규제를 철폐하며, 법질서를 확립하고, 기반 시설 설치와 같은 공공재를 제공하여야 한다. 또 지방 분권화하는 것이 바람직하다. 이러한 정책들은 배분적 비효율과 지대 추구 낭비를 줄일 수 있다.

이인권/ 한국경제연구원 선임연구위원

정책배경: 보건보지부는 민간병원에게도 공공보건의료 역할을 부여

보건복지부는 공공의료를 수행하는 기관을 국공립 병원에 한정하지 않고 민간의료기관으로 확대함으로써 현행 보건의료 체계의 공공성을 강화하고자 함

보건복지부는 현행 공공보건의료에 관한 법률은 공공보건의료를 국가나 지방자치단체가 소유한 국공립병원(현재 181개)의 활동으로 한정해 전체 2500여개의 민간병원을 공공보건의료 활동에서 배제함으로써 지역별 의료 취약지 등의 문제에 효과적으로 대응하기 어렵다고 인식함

보건복지부는 민간병원도 공공보건의료를 수행하게 함으로써 국가보건의료체계의 공공성을 강화하고 필수 보건 의료서비스에 대한 접근성을 대폭 향상시킨다는 목적을 가짐

보건복지부는 또한 공공의료에 참여하여 국가의 지원을 받는 민간병원의 공적 의무도 강화할 예정임. 특히 공공보건의료 수행기관은 지역 주민의 참여를 통해 공공보건의료 사업 계획을 수립․평가해야 하고, 회계 공개를 해야 하며, 신종플루와 같이 국민건강에 중대한 위해(危害)가 예상되는 경우에 위해 감소에 필요한 역할을 수행하도록 할 예정임

요컨대, 보건복지부는 보건의료 체계의 공공성을 강화함으로써 의료취약지역을 해소하고, 의료취약계층의 의료를 보장하고, 필수로 여겨지는 보건의료의 공급이 원활하지 못한 분야를 해소하며, 국가 또는 지방자치단체의 대응이 필요한 질병의 예방과 건강을 증진하고자 함

정책내용: 보건복지부는 민간병원에게도 공공보건의료 역할을 부여하기 위한 정책을 제시('공공보건의료에 관한 법률 개정 방향’ 참조)

첫째, 보건복지부는 정기적으로 일반, 분만 등의 의료취약지역을 고시하고 거점 의료기관을 지정․육성함 둘째, 어린이 병원, 고위험 분만 센터 등, 수익성이 낮은 공공전문진료센터를 지정함. 공공전문진료센터는 지역별 의료공급 차이와 중요성 등을 고려해 관련 위원회의 심의를 거쳐 규모 등을 결정 셋째, 보건복지부는 또한 공공의료에 참여하여 국가의 지원을 받는 민간병원의 공적 의무도 강화할 예정임

<공공보건의료에 관한 법률 개정 방향 >

출처: 보건복지부, “공공보건의료에 관한 법률 개정 방향”에서 인용

정책평가: 공공보건의료를 강화할 것이 아니라 국공립병원을 민영화해야

공공보건의료를 국공립병원에서 민간병원으로 확대한다는 것은 정부의 민간 시장에 대한 규제가 확대된다는 것이다. 왜냐하면 정부가 공공보건의료의 대상을 확대함으로써 민간 의료에 대한 보조의 영역을 확대하고 보조의 수준을 높이는 것이기 때문이다. 이 글에서는 먼저 보건과 의료와 같은 영역은 교육과 함께 외부경제(external economies)의 대표적인 예로서 정부의 규제가 필요한 영역이 아님을 설명한다.

주류경제학은 보건과 의료는 타인에게 긍정적인 영향을 미치지만 그 대가를 모두 받을 수 없는 경우에 해당하기 때문에 이러한 상태를 시장실패(market failure)로 규정하고 그런 시장실패를 정부 규제의 근거로 여기고 있다. 그러나 주류 경제학의 외부경제에 대한 설명은 틀린 것이다.

외부경제의 경우에 두 가지 길 또는 대안이 있다. 첫째, 행위자 자신에게 돌아오는 이익이 큰 경우를 보자. 자기 집 앞에 꽃밭을 만드는 경우가 이 경우에 해당한다. 꽃밭을 만드는 사람은 타인으로부터 대가를 받을 수 없다는 사실을 염려하지 않고 자신의 이해만을 고려하여 꽃밭의 크기를 결정한다. 그러므로 주류경제학의 설명처럼 외부경제가 있는 경우에 해당 재화를 과소 생산한다는 주장은 전적으로 틀린 것이다. 사람들은 자신의 건강과 보건을 누구보다 염려할 뿐 아니라 자신의 이해만을 고려하여 자신의 건강을 돌보는데 자원을 얼마나 쓸 것인가를 결정한다. 비록 전염병을 치료하는 경우에 타인에게 긍정적인 영향을 미치지만 말이다. 즉 자신만의 이해를 고려하여 자신의 건강을 돌보는 일에 얼마나 투자할 것인가를 결정한다는 것이다. 건강의 경우에 오히려 때에 따라서는 과잉투자를 염려해야 한다.

둘째, 어떤 프로젝트에 소요되는 비용이 너무 큰 경우를 생각해 볼 수 있다. 혼자서 또는 소수의 사람이 모든 비용을 부담하지 않는 경우가 이 경우에 해당한다. 그 프로젝트의 실현을 위해서는 충분한 수의 사람이 비용을 분담해야 한다. 예를 들어보자. C사업을 외부경제를 이유로 사회적으로 바람직한 수준보다 과소 생산되고 있다고 판단되는 사업이라고 하자. 만약 C사업이 수요가 많고 이윤이 날 것이 예상되면 민간이 그 사업을 실행할 것이다. 이윤 기회를 놓칠 리 없는 기업가가가 그런 사업을 실행하지 않을 리가 없을 것이다. 그러나 기업가가 C사업을 시작하지 않는 것은 이윤이 나지 않을 것으로 예상되기 때문이다. 이 경우에 정부가 세금을 징수하여 C사업을 시행한다는 것은 소비자로부터 더 큰 만족을 빼앗고 더 작은 만족을 제공하는 것이다. 세금의 징수로 민간이 잃게 되는 사업 기회가 C사업보다 소비자에게 더 큰 만족을 줄 것이기 때문이다. 요컨대, C사업 시행으로 소비자는 더 많이 가진 것이 아니라 더 적게 가지게 된 것이다. 이 경우에 해당하는 대표적인 예가 교육이지만 의료, 철도, 교량 건설 등도 여기에 해당한다.

대형 병원 또는 전문병원의 설립은 많은 비용이 들어간다. 또는 인구가 아주 적은 지역은 대도시에 비해 상대적으로 작은 규모의 병원도 찾아보기 어렵다. 수요의 부족으로 경영이 어려울 것으로 예상되기 때문이다. 이러한 경우에도 정부가 의료취약지역 해소 등의 이유로 그 지역에 국공립 병원을 설립하거나 민간병원을 공공보건의료를 수행하는 기관으로 지정하는 것은 앞에서 설명한 'C사업’을 실행하는 것과 같다. 그리고 그 결과 소비자는 더 많이 가진 것이 아니라 더 적게 가지게 된다.

앞에서 보건의료가 외부경제가 존재하는 사안이지만 정부가 규제를 해야 할 것이라는 주류경제학의 시장실패 주장은 틀렸음을 보았다. 이제부터 민간병원으로 하여금 공공보건의료를 담당하게 함으로써 발생할 수 있는 문제를 지적하고자 한다. 문제가 발생하는 것은 비록 부분적이지만 민간병원을 공공의 영역으로 들어가게 만들기 때문이다.

첫째, 공공보건의료를 담당하는 민간병원의 과잉진료를 예상할 수 있다. 현재 과잉진료는 모든 병원에서 나타나고 있다. 의료 서비스와 약의 가격이 정부에 의해 통제되기 때문이다. 그러나 민간병원이 공공보건의료를 담당하면 의료 서비스와 약의 가격은 더 통제된다. 그 결과 병원 쪽에서 과잉진료를 할 유인이 더 증가한다. 환자의 입장에서도 순수 민간병원보다 공공보건의료를 담당하는 민간병원의 더 낮아진 비용 때문에 불필요한 경우에도 병원을 찾는 현상이 발생할 것이다. 그리고 이러한 과잉진료는 환자의 건강을 오히려 악화시키게 될 것이다.

둘째, 민간병원이 순수 민간 영역에서 충분한 이윤이 나지 않으면 자신이 맡은 공공보건의료 부문에서 그런 차이를 보충하고자 한다. 현재 인구가 감소하고 있는 지역이나 도시라도 병원이 밀집해 있는 지역의 상당수 병원이 경영의 어려움을 겪고 있는 것이 현실이다. 다시 말하면 병원이 정부 감독기관을 속이고 서류를 조작하는 방법 등으로 정부의 지원을 받는 일이 발생할 것이다. 감독 대상이 되는 병원의 수가 증가함으로써 병원의 부도덕한 행위를 방지하는 일은 더 어려워지기 때문이다.

물론 병원의 과잉진료나 부도덕한 행위를 방지하기 위하여 법률은 공공보건의료를 담당하는 기관의 의무를 법률로 규정할 것이라고 한다. 그러나 규정이나 법률이 모든 문제를 해결해 주지는 않는다. 그런 문제를 근본적으로 해결할 수 있는 유일한 길은 민간병원을 공공의 영역으로 들어가는 것을 억제하는 것이다.

셋째, 정부는 감독비용을 지불해야 한다. 공공보건의료를 민간병원이 수행하면 정부는 그런 민간병원을 감독해야 한다. 감독비용은 국공립병원의 경우에도 감독비용이 드는 것이 사실이다. 문제는 민간병원이 공공보건의료를 제공하는 병원으로 지정되면 감독비용이 체증할 것이라는 점이다. 민간병원의 공공화로 정부의 감독 대상 병원의 수가 증가하기 때문이다.

넷째, 정부가 감독하는 병원의 수가 증가하고 감독 대상 영역이 넓어지면 공무원의 부정과 부패도 그에 따라 증가할 것으로 예측된다. 현재도 의약 분야에서 '뒷거래’가 상당히 존재하는 것으로 알려져 있다. 다만 그런 뒷거래의 아주 작은 부분이 우연히 밝혀져서 세상에 알려질 뿐이다. 즉 실제로 존재하는 뒷거래의 규모는 우리가 알고 있는 것보다는 훨씬 클 것이라는 것이다. 결론적으로 일부 민간병원에 의한 공공보건의료의 수행은 보건 관련 공무원의 부정과 부패를 촉진하게 될 것을 예상할 수 있다.

다섯째, 공공보건의료를 담당하는 민간병원의 수가 증가할 것을 예상할 수 있다. 환자 쪽에서 상대적으로 저렴한 의료인 공공보건의료를 수행하는 기관을 선호할 것이기 때문이다. 그리고 정부의 규제도 누적되는 경향이 있기 때문이다. 그 결과 공공보건의료를 담당하는 민간병원의 수가 증가할 것이다. 그리고 그런 증가는 앞에서 지적한 문제를 누적하게 만드는 경향이 있다.

여섯째, 공공보건의료는 소득재분배를 초래한다. 공공보건의료의 주요 수혜자는 소득 수준이 낮은 계층이다. 그러므로 공공보건의료는 소득 수준이 높은 계층에서 낮은 계층으로 소득을 재분배한다. 민간병원을 국공립병원과 같은 기능을 담당하게 하는 것은 공공보건의료의 영역을 넓히는 것으로서 소득재분배를 더 크게 하는 것이다. 그리고 이러한 소득재분배는 더 커질 것이다. 왜냐하면 앞에서 지적했듯이 공공보건의료를 담당하는 민간병원의 수가 증가할 것이기 때문이다.

요약하면 주류경제학자가 주장하는 시장의 실패라는 그 상태가 인간이 추구할 수 있는 최선이다. 인간이 신이 되지 않는 이상, 시장의 실패를 개선하려는 어떤 노력도 상태를 더 악화시킬 수 있을 뿐이다. 그러므로 국민의 보건과 그에 따르는 의료 서비스의 제공을 위하여 정부가 해야 할 일은 공공보건의료 수행 기관을 국공립병원에서 민간병원으로 확대하여 보건의료체계의 공공성을 강화할 것이 아니라 기존의 국공립병원을 민영화하여 보건의료체계의 공공성을 줄어들게 만드는 것이다. 그렇게 함으로써 현재 진행되고 있는 보건․ 의료․ 제약 분야의 사회주의화를 되돌려 자본주의 제도로 재탄생하게 하는 것이다. ¹⁾ 그리고 그렇게 하는 것이 국민의 건강을 가장 잘 돌보는 길이라고 여겨진다.

전 용 덕 / 대구대 교수

1)김대중 정부 시대에 시작된 의약분업을 기점으로 보건․ 의료․ 제약 분야의 사회주의화가 빠르게 진행되고 있는 것처럼 보인다.

정책배경

우리나라가 경험한 두 차례의 금융위기는 근본적으로 우리나라의 외화유출입 변동성이 높았던 점에 기인하고 있는바 외화자금이 호황기에 대규모로 유입되고 불황기에 빠르게 유출되어 금융․외환시장이 실물경제보다 더 크게 변동하고 이로 인해 실물경제가 다시 영향을 받는 악순환이 반복되고 있던 점이 원인으로 지적되고 있다. 특히 외국인 주식․채권투자의 변동성보다 은행부문 외화차입의 변동성이 더 높은 편인데 최근 글로벌 금융위기가 진정되어 감에 따라 우리나라로의 단기 자본 유입이 재개되는 추세를 볼 수가 있다. 외환시장의 안정과 대외신인도 제고에 따라 외국인 투자자들의 국내 증권투자가 활성화되고 해외차입도 증가하고 있는 것이다. 실제로 2009년 1월에서 올해 4월까지 주식은 366억불, 채권 310억불, 단기차입 140억불 등 총 816억불이 유입되었다. 그런데 이처럼 국내로 유입된 외화가 또 다시 해외로 일시에 유출될 경우 위기가 재발될 가능성이 상존하고 있으므로 이러한 악순환을 차단하기 위해서는 선제적으로 외환건전성을 관리해나갈 필요가 있다. 글로벌 차원에서 G-20, IMF, ADB 등을 중심으로 금융규제논의가 활발하게 진행 중이며 국가별로도 자국의 경제상황에 맞는 방안을 마련․검토 중인 것으로 알려져 있다.  

주지하다시피 우리의 경우 자본이동성이 매우 높은 편에 속하는데 이는 우선적으로 금융 및 실물부문에 있어서 높은 개방도가 원인이 되고 있다고 볼 수 있다. 우선 선진국에 비해 무역의존도가 높아 이로 인한 무역관련 외화자금의 유입 및 유출이 빈번한데 무역의존도의 경우 2009년 기준 우리나라가 82%인데 비해 일본은 22% 미국은 19% 중국은 45% 대이다. 외환보유액 대비 단기외채 비중은 2009년 9월말 기준 우리나라가 57.6%인데 비해 인도네시아는 35.2% 말레이시아는 33.1% 브라질은 16.9%를 기록하여 우리나라가 아직도 상당히 높다는 점을 확인해 볼 수 있다.  

이로 인해 발생하는 우리나라의 외국인 자금 유출입규모는 매우 극적이다. 1995년에서 1997년 10월까지 해외자본은 약 800억 달러가 유입되었다. 그러나 1997년 11월부터 1998년 3월까지 단 5개월만에 200억 달러가 넘는 돈이 한꺼번에 빠져나갔다. 그리고 1998년 4월부터 2008년 8월까지 약 10여년간 2200억 달러가 다시 유입되었다가 글로벌 금융위기 당시 2008년 9월부터 12월까지 4개월 동안 700억 달러가 빠져나간 것을 확인해 볼 수 있다.  

정책내용: 

금번 조치의 핵심내용은 선물환에 대한 포지션 규제 도입정책이다. 현재는 은행의 선물환매입을 관리할 수 있는 장치는 따로 없는 상황인바 은행은 현･선물환이 모두 포함된 종합포지션만 규제를 받으므로 선물환을 매입하더라도 이에 상응하는 현물환을 매도하면 종합포지션과 무관하게 선물환을 제한 없이 매수가 가능한 상황이며 현행규제는 현물환 및 선물환 포지션의 합계를 자기자본의 50% 이내로 유지하면 되는 상황이다.  

그런데 금번에 도입되는 규제는 은행 등의 선물환포지션 한도를 신설 운영하는 것이 골자이다. 선물, 외환․통화스왑, NDF 등 통화관련 모든 파생상품을 포함, 선물환 자체의 규모를 국내은행의 경우 전월말 자기자본의 50%까지만 허용하고 외은지점은 외은지점의 선물환 포지션 평균(2010년 4월말 기준 301%)을 감안하여 우선 250%를 한도로 설정하고 있다. 증권회사나 종금사의 경우도 국내은행과 동일하게 50%를 적용할 예정이다. 물론 이는 추후 경제여건, 시장상황, 기업 활동에 미치는 영향 등을 면밀하게 모니터링하여 분기별로 한도 조정여부를 결정하게 된다.  

예를 들어 자기자본이 100억 달러인 A은행이 현물환포지션은 300억불 매도 초과인 상황이고 선물환포지션이 320억불 매입초과 상황이라고 가정하자. 이 경우 선물환포지션은 자기자본의 320%에 해당하지만 종합포지션은 현물환과 선물환을 더하게 되므로 300억 매도초과 + 320억 매입초과 = 20억불 매입초과가 되어 자기자본의 20% 매입초과가 되므로 현행 종합포지션한도 50%를 준수하게 된다. 즉 현행 종합포지션제도 하에서는 선물환매수를 한 후 현물환을 비슷한 규모로 매도하게 되면 사실상 선물환을 제한없이 매수할 수 있게 되어 있는 것이다. 그러나 이제 새로운 규제하에서는 이 기업의 선물환 매입포과포지션이 자기자본의 320%이므로 이를 50%까지 줄여야 하는 것이다. 물론 외은지점의 경우 이 비율을 250%로 설정하여 규제의 부작용을 줄이는 데에 노력하였다. 실제로 외은 지점의 4월말 기준 통계를 보면 선물환 매입초과포지션이 300%에 달하고 있는 것을 볼 수가 있고 정부는 이를 감안하여 외은지점의 한도를 250%로 완화하여 설정하였다. 만일 외은 지점에 대해 국내은행과 동일하게 선물환포지션 한도를 50%로 적용할 경우 외은 지점은 대규모로 선물환을 매도해야 하는 부담을 가지게 되고 이로 인해 시장에 혼란이 발생할 우려가 있는 것을 감안하여 외은지점에 대해서는 우선 250%의 한도를 적용하여 시행하고 경제여건, 시장상황, 기업활동에 미치는 영향 등을 보아 단계적으로 한도를 조정해 나가기로 한 것이다.  

또한 금번 제도는 금융기관에의 부담을 감안하여 유예기간을 부여하고 기존거래분에 대하여 예외를 인정하고 있다. 시행 후 3개월의 유예기간을 설정하고 유예기간 중에는 포지션이 악화되지 않도록 관리하고 제도 도입 직전일의 선물환 포지션이 한도를 상회하는 은행은 유예기간 중 도입 직전일의 비율을 초과하지 않도록 하면 된다. 이때 기존 거래분으로 인하여 포지션한도를 초과하는 경우 한도초과분은 한국은행이 예외를 인정하도록 되어 있다. 이는 최장 2년까지 허용(필요시 연장)하되, 한국은행이 시장여건을 고려하여 구체적인 적용방안을 마련할 예정이다.  

선물환이 이처럼 단기 자본이동과 연결되어 규제대상이 된 것은 그동안 조선사의 선박수출 자산운용사의 해외증권투자과정에서 환위험회피를 위한 선물환거래가 보편화됨에 따라 조선사 및 자산운용사 등이 환위험을 회피하기 위해 미래에 받을 달러 또는 해외펀드 투자수익에 대해 이를 원화로 미리 확정하는 선물환 매도계약을 은행과 체결하는 데에 기인한다. 그런데 문제는 선물환을 매입한 은행이 선물환 매입에 따라 환위험을 지게 된다는 점이다.  

예를 들어보자. A조선회사가 1년후 받을 1000만 달러의 선박대금을 미리 매도하는 선물환 매도계약을 체결한다고 하자.(선물환율1000원/$) 이 경우 거래 상대방인 B은행은 선물환 매수계약을 통해 선물환 매수포지션이 생기게 된다. 따라서 B은행은 1년후 1000만달러를 수취하고 100억원을 넘겨줄 의무가 생긴다. 만일 1년 후 달러당 환율이 900원이나 800원이 되면 은행은 90억이나 80억원 대신 100억원을 넘겨주는 과정에서 사후적 손실을 보게 된다. 결국 B은행은 넘겨줄 100억원의 원화를 확보하기 위해 자기가 받게 될 달러만큼 부채를 빌려온다. 그리고 빌려온 달러를 현물환시장에서 당장 매도하여 원화를 확보한다. 그리고 1년후 A회사가 1000만 달러를 넘겨주면 이를 가지고 달러빚을 갚아버리면 된다. 받을 예정인 달러만큼 미리 달러빚을 일으켜놓고 나면 리스크가 사라지게 되는데 이를 '머니마켓 헤지’(money market hedge)라고 한다. 그런데 받게 될 달러만큼 달러 빚을 미리 일으켜서 이를 즉시 현물환시장에 팔아서 원화를 확보하는 과정에서 본의 아닌 단기외채가 생기게 된다는 것이 이 전략의 문제이다.  

즉, 국내은행이 선물환을 매입하는 경우 국내은행은 외환스왑시장을 통해 외은지점으로부터 달러를 받고 원화를 주었다가 나중에 다시 달러를 주고 원화를 받게 된다. 이때 확보한 달러는 즉시 현물환시장에 매도하게 되는데 이때 외은지점들은 외환스왑시장에서 달러를 공급하는 역할을 담당하게 된다. 외은지점이 국내은행에게 제공하는 달러는 해외본점으로부터 차입하게 되고 이들은 외환스왑시장에서 국내은행에 달러를 공급하고 받은 원화를 주로 국내채권에 투자하게 되어 채권에 대한 수요가 발생한다. 또한 외은지점이 선물환을 직접 매입하는 경우 외은지점은 해외본점으로부터 달러를 차입한 후 현물환시장에 달러를 매도하고 받은 원화로 국내채권에 투자를 하게 되므로 결국 조선사 및 자산운용사 등의 환위험 회피를 위한 선물환 매도는 국내 은행의 외화차입과 현물환 매도를 야기하게 되어 결국 외채가 증가하고 외환시장을 교란시키는 원인이 되는 것이다.  

결국 이와 같은 선물환 거래행태는 외채증가, 자본유출입 변동성 심화 등 거시건전성 저해요인으로 작용하였다. 2006년에서 2007년까지의 단기외채 급증은 조선사의 선박수주 호조, 해외펀드 양도차익 비과세(07.6월)에 따른 해외증권투자 활성화로 기업의 헤지수요(선물환매도)가 증가한데 기인하는 것을 확인할 수 있다. 단기외채의 경우 2005년 말 659억 달러이던 것이 2006년 말에는 1,138억 달러가 되었고 2007년 말에는 1,602억 달러까지 증가한바 있다. 조선사 선박수주액 추정치는 2006년 660억 달러에서 2007년 975억 달러까지 증가한바 있고 해외증권투자 잔액의 경우 2006년말 236억 달러에서 2007년말 865억 달러 까지 증가하였다. 2006년에서 2007년까지의 총외채 증가분 1,953억불의 약 절반 정도가 국내은행․외은지점의 선물환 매입 등에 의한 것으로 추정되는바 선물환거래가 얼마나 큰 영향을 주었는지 짐작할 수 있게 한다.  

정책평가:

이 제도는 그 시행과 함께 대규모 선물환매도→ 단기외채증가→ 시스템리스크발생이라는 연결고리를 차단하여 자본유출입 변동성을 완화하는데 기여할 것으로 예상된다. 또한 제도 시행에 유예기간(3개월)이 설정되어 있고 기존거래분에 따른 한도초과분의 예외 허용 등의 보완조치 덕분에 단시일 내에 단기외채가 축소되고 외화자금이 유출될 가능성은 낮다고 보인다. 예를 들어 제도 도입 전까지 기존거래분으로 인한 선물환 매입포지션이 자기자본의 280%인 은행의 경우, 포지션한도인 250%를 30%만큼 초과하게 되는데 이 경우 한도초과분은 즉시 처리할 필요 없이 보유할 수 있도록 예외를 인정하였다.  

그러나, 중장기적으로는 기존 선물환에 만기가 도래할 것이고 이에 따라 기존 선물환 매입분이 자연스럽게 감소될 것이므로 이 경우에는 포지션을 늘이는 것은 자연스럽게 억제되어 외채가 점진적으로 축소되고 추가적인 외채증가가 억제되는 효과가 나타날 것이다. 따라서 과거와 같이 경제 호황시 조선사･자산운용사 등의 선물환매도 증가에 따라 단기외채가 증가하고 경제 불안시 증가된 외채가 빠르게 유출되어 위기를 야기하는 것을 일정 부분 예방하는 효과를 거둘 수 있을 것으로 보인다. 

통계에 따르면 2010년 4월말 현재 국내은행과 외은지점의 선물환포지션을 각각 50%와 250%로 적용할 경우 한도 초과 선물환 매입 은행은 19개이며, 규모는 총 187억불로 나타나고 있으며 한도를 하회하는 은행은 36개 은행이다. 따라서 한도보다 낮은 선물환 매입포지션을 보유한 은행들이 기업이 매도하는 선물환 중 일부를 추가 매입할 수 있을 것으로 보이는바 국내은행의 선물환 포지션 한도를 50%로 할 때, 2010년 4월말 현재 한도에 미달한 국내은행은 최대 354억불까지 추가매입 여력이 있는 것으로 분석된다. 또한 중장기적으로 실물경제 성장에 따라 은행 자본규모는 지속적으로 늘어날 것이므로 분모가 늘어나면 분자도 따라서 늘어날 수 있을 것으로 파악되므로 자기자본 증가에 따라 선물환매입 여력이 지속적으로 증가할 것으로 보인다. 

실제로 일부 신흥시장국은 우리와 같은 종합포지션 제도를 시행중이나 선물환포지션에 대해서 별도로 한도를 운영하는 사례는 거의 없다. 그러나 외환정책은 국가별 경제상황과 여건에 따라 서로 다른 것이 자연스럽다고 보이며 우리나라의 정책당국이 외국의 사례가 없는 선물환 포지션제도를 도입하는 것은 은행의 대규모 선물환 매입에 따른 단기외채의 증가가 글로벌 금융 위기시 시스템리스크를 야기하였기 때문이라는 사실을 감안할 때 금번 대책은 이러한 우리나라의 특수성을 감안한 건전성 강화 조치라고 보인다. 특히 우리나라가 외국에 비해 조선사 수출비중(10%수준)이 높아 이에 따른 환헤지 수요가 크며 자산운용사의 환헤지비율도 높은 특수성을 감안한 것으로 파악된다.  

물론 금번 조치는 50%라는 비율을 일률적으로 부과하는 데에 따른 한계도 있으므로 향후 추이를 보아가면서 각 은행별 특성과 영업행위의 다양성을 고려하여 이 비율을 은행별로 차등화할 경우 자본이동변동성 완화효과와 아울러 일률적 규제가 가진 문제점을 해소할 수 있을 것으로 보인다.

보건복지부는 공공의료를 수행하는 기관을 국공립 병원에 한정하지 않고 민간의료기관으로 확대함으로써 현행 보건의료 체계의 공공성을 강화하고자 함

보건복지부는 현행 공공보건의료에 관한 법률은 공공보건의료를 국가나 지방자치단체가 소유한 국공립병원(현재 181개)의 활동으로 한정해 전체 2500여개의 민간병원을 공공보건의료 활동에서 배제함으로써 지역별 의료 취약지 등의 문제에 효과적으로 대응하기 어렵다고 인식함

보건복지부는 민간병원도 공공보건의료를 수행하게 함으로써 국가보건의료체계의 공공성을 강화하고 필수 보건 의료서비스에 대한 접근성을 대폭 향상시킨다는 목적을 가짐

보건복지부는 또한 공공의료에 참여하여 국가의 지원을 받는 민간병원의 공적 의무도 강화할 예정임. 특히 공공보건의료 수행기관은 지역 주민의 참여를 통해 공공보건의료 사업 계획을 수립․평가해야 하고, 회계 공개를 해야 하며, 신종플루와 같이 국민건강에 중대한 위해(危害)가 예상되는 경우에 위해 감소에 필요한 역할을 수행하도록 할 예정임

요컨대, 보건복지부는 보건의료 체계의 공공성을 강화함으로써 의료취약지역을 해소하고, 의료취약계층의 의료를 보장하고, 필수로 여겨지는 보건의료의 공급이 원활하지 못한 분야를 해소하며, 국가 또는 지방자치단체의 대응이 필요한 질병의 예방과 건강을 증진하고자 함

정책내용: 보건복지부는 민간병원에게도 공공보건의료 역할을 부여하기 위한 정책을 제시('공공보건의료에 관한 법률 개정 방향’ 참조)

첫째, 보건복지부는 정기적으로 일반, 분만 등의 의료취약지역을 고시하고 거점 의료기관을 지정․육성함 둘째, 어린이 병원, 고위험 분만 센터 등, 수익성이 낮은 공공전문진료센터를 지정함. 공공전문진료센터는 지역별 의료공급 차이와 중요성 등을 고려해 관련 위원회의 심의를 거쳐 규모 등을 결정 셋째, 보건복지부는 또한 공공의료에 참여하여 국가의 지원을 받는 민간병원의 공적 의무도 강화할 예정임

<공공보건의료에 관한 법률 개정 방향 >

출처: 보건복지부, “공공보건의료에 관한 법률 개정 방향”에서 인용

정책평가: 공공보건의료를 강화할 것이 아니라 국공립병원을 민영화해야

공공보건의료를 국공립병원에서 민간병원으로 확대한다는 것은 정부의 민간 시장에 대한 규제가 확대된다는 것이다. 왜냐하면 정부가 공공보건의료의 대상을 확대함으로써 민간 의료에 대한 보조의 영역을 확대하고 보조의 수준을 높이는 것이기 때문이다. 이 글에서는 먼저 보건과 의료와 같은 영역은 교육과 함께 외부경제(external economies)의 대표적인 예로서 정부의 규제가 필요한 영역이 아님을 설명한다.

주류경제학은 보건과 의료는 타인에게 긍정적인 영향을 미치지만 그 대가를 모두 받을 수 없는 경우에 해당하기 때문에 이러한 상태를 시장실패(market failure)로 규정하고 그런 시장실패를 정부 규제의 근거로 여기고 있다. 그러나 주류 경제학의 외부경제에 대한 설명은 틀린 것이다.

외부경제의 경우에 두 가지 길 또는 대안이 있다. 첫째, 행위자 자신에게 돌아오는 이익이 큰 경우를 보자. 자기 집 앞에 꽃밭을 만드는 경우가 이 경우에 해당한다. 꽃밭을 만드는 사람은 타인으로부터 대가를 받을 수 없다는 사실을 염려하지 않고 자신의 이해만을 고려하여 꽃밭의 크기를 결정한다. 그러므로 주류경제학의 설명처럼 외부경제가 있는 경우에 해당 재화를 과소 생산한다는 주장은 전적으로 틀린 것이다. 사람들은 자신의 건강과 보건을 누구보다 염려할 뿐 아니라 자신의 이해만을 고려하여 자신의 건강을 돌보는데 자원을 얼마나 쓸 것인가를 결정한다. 비록 전염병을 치료하는 경우에 타인에게 긍정적인 영향을 미치지만 말이다. 즉 자신만의 이해를 고려하여 자신의 건강을 돌보는 일에 얼마나 투자할 것인가를 결정한다는 것이다. 건강의 경우에 오히려 때에 따라서는 과잉투자를 염려해야 한다.

둘째, 어떤 프로젝트에 소요되는 비용이 너무 큰 경우를 생각해 볼 수 있다. 혼자서 또는 소수의 사람이 모든 비용을 부담하지 않는 경우가 이 경우에 해당한다. 그 프로젝트의 실현을 위해서는 충분한 수의 사람이 비용을 분담해야 한다. 예를 들어보자. C사업을 외부경제를 이유로 사회적으로 바람직한 수준보다 과소 생산되고 있다고 판단되는 사업이라고 하자. 만약 C사업이 수요가 많고 이윤이 날 것이 예상되면 민간이 그 사업을 실행할 것이다. 이윤 기회를 놓칠 리 없는 기업가가가 그런 사업을 실행하지 않을 리가 없을 것이다. 그러나 기업가가 C사업을 시작하지 않는 것은 이윤이 나지 않을 것으로 예상되기 때문이다. 이 경우에 정부가 세금을 징수하여 C사업을 시행한다는 것은 소비자로부터 더 큰 만족을 빼앗고 더 작은 만족을 제공하는 것이다. 세금의 징수로 민간이 잃게 되는 사업 기회가 C사업보다 소비자에게 더 큰 만족을 줄 것이기 때문이다. 요컨대, C사업 시행으로 소비자는 더 많이 가진 것이 아니라 더 적게 가지게 된 것이다. 이 경우에 해당하는 대표적인 예가 교육이지만 의료, 철도, 교량 건설 등도 여기에 해당한다.

대형 병원 또는 전문병원의 설립은 많은 비용이 들어간다. 또는 인구가 아주 적은 지역은 대도시에 비해 상대적으로 작은 규모의 병원도 찾아보기 어렵다. 수요의 부족으로 경영이 어려울 것으로 예상되기 때문이다. 이러한 경우에도 정부가 의료취약지역 해소 등의 이유로 그 지역에 국공립 병원을 설립하거나 민간병원을 공공보건의료를 수행하는 기관으로 지정하는 것은 앞에서 설명한 'C사업’을 실행하는 것과 같다. 그리고 그 결과 소비자는 더 많이 가진 것이 아니라 더 적게 가지게 된다.

앞에서 보건의료가 외부경제가 존재하는 사안이지만 정부가 규제를 해야 할 것이라는 주류경제학의 시장실패 주장은 틀렸음을 보았다. 이제부터 민간병원으로 하여금 공공보건의료를 담당하게 함으로써 발생할 수 있는 문제를 지적하고자 한다. 문제가 발생하는 것은 비록 부분적이지만 민간병원을 공공의 영역으로 들어가게 만들기 때문이다.

첫째, 공공보건의료를 담당하는 민간병원의 과잉진료를 예상할 수 있다. 현재 과잉진료는 모든 병원에서 나타나고 있다. 의료 서비스와 약의 가격이 정부에 의해 통제되기 때문이다. 그러나 민간병원이 공공보건의료를 담당하면 의료 서비스와 약의 가격은 더 통제된다. 그 결과 병원 쪽에서 과잉진료를 할 유인이 더 증가한다. 환자의 입장에서도 순수 민간병원보다 공공보건의료를 담당하는 민간병원의 더 낮아진 비용 때문에 불필요한 경우에도 병원을 찾는 현상이 발생할 것이다. 그리고 이러한 과잉진료는 환자의 건강을 오히려 악화시키게 될 것이다.

둘째, 민간병원이 순수 민간 영역에서 충분한 이윤이 나지 않으면 자신이 맡은 공공보건의료 부문에서 그런 차이를 보충하고자 한다. 현재 인구가 감소하고 있는 지역이나 도시라도 병원이 밀집해 있는 지역의 상당수 병원이 경영의 어려움을 겪고 있는 것이 현실이다. 다시 말하면 병원이 정부 감독기관을 속이고 서류를 조작하는 방법 등으로 정부의 지원을 받는 일이 발생할 것이다. 감독 대상이 되는 병원의 수가 증가함으로써 병원의 부도덕한 행위를 방지하는 일은 더 어려워지기 때문이다.

물론 병원의 과잉진료나 부도덕한 행위를 방지하기 위하여 법률은 공공보건의료를 담당하는 기관의 의무를 법률로 규정할 것이라고 한다. 그러나 규정이나 법률이 모든 문제를 해결해 주지는 않는다. 그런 문제를 근본적으로 해결할 수 있는 유일한 길은 민간병원을 공공의 영역으로 들어가는 것을 억제하는 것이다.

셋째, 정부는 감독비용을 지불해야 한다. 공공보건의료를 민간병원이 수행하면 정부는 그런 민간병원을 감독해야 한다. 감독비용은 국공립병원의 경우에도 감독비용이 드는 것이 사실이다. 문제는 민간병원이 공공보건의료를 제공하는 병원으로 지정되면 감독비용이 체증할 것이라는 점이다. 민간병원의 공공화로 정부의 감독 대상 병원의 수가 증가하기 때문이다.

넷째, 정부가 감독하는 병원의 수가 증가하고 감독 대상 영역이 넓어지면 공무원의 부정과 부패도 그에 따라 증가할 것으로 예측된다. 현재도 의약 분야에서 '뒷거래’가 상당히 존재하는 것으로 알려져 있다. 다만 그런 뒷거래의 아주 작은 부분이 우연히 밝혀져서 세상에 알려질 뿐이다. 즉 실제로 존재하는 뒷거래의 규모는 우리가 알고 있는 것보다는 훨씬 클 것이라는 것이다. 결론적으로 일부 민간병원에 의한 공공보건의료의 수행은 보건 관련 공무원의 부정과 부패를 촉진하게 될 것을 예상할 수 있다.

다섯째, 공공보건의료를 담당하는 민간병원의 수가 증가할 것을 예상할 수 있다. 환자 쪽에서 상대적으로 저렴한 의료인 공공보건의료를 수행하는 기관을 선호할 것이기 때문이다. 그리고 정부의 규제도 누적되는 경향이 있기 때문이다. 그 결과 공공보건의료를 담당하는 민간병원의 수가 증가할 것이다. 그리고 그런 증가는 앞에서 지적한 문제를 누적하게 만드는 경향이 있다.

여섯째, 공공보건의료는 소득재분배를 초래한다. 공공보건의료의 주요 수혜자는 소득 수준이 낮은 계층이다. 그러므로 공공보건의료는 소득 수준이 높은 계층에서 낮은 계층으로 소득을 재분배한다. 민간병원을 국공립병원과 같은 기능을 담당하게 하는 것은 공공보건의료의 영역을 넓히는 것으로서 소득재분배를 더 크게 하는 것이다. 그리고 이러한 소득재분배는 더 커질 것이다. 왜냐하면 앞에서 지적했듯이 공공보건의료를 담당하는 민간병원의 수가 증가할 것이기 때문이다.

요약하면 주류경제학자가 주장하는 시장의 실패라는 그 상태가 인간이 추구할 수 있는 최선이다. 인간이 신이 되지 않는 이상, 시장의 실패를 개선하려는 어떤 노력도 상태를 더 악화시킬 수 있을 뿐이다. 그러므로 국민의 보건과 그에 따르는 의료 서비스의 제공을 위하여 정부가 해야 할 일은 공공보건의료 수행 기관을 국공립병원에서 민간병원으로 확대하여 보건의료체계의 공공성을 강화할 것이 아니라 기존의 국공립병원을 민영화하여 보건의료체계의 공공성을 줄어들게 만드는 것이다. 그렇게 함으로써 현재 진행되고 있는 보건․ 의료․ 제약 분야의 사회주의화를 되돌려 자본주의 제도로 재탄생하게 하는 것이다. ¹⁾ 그리고 그렇게 하는 것이 국민의 건강을 가장 잘 돌보는 길이라고 여겨진다.

전 용 덕 / 대구대 교수

1)김대중 정부 시대에 시작된 의약분업을 기점으로 보건․ 의료․ 제약 분야의 사회주의화가 빠르게 진행되고 있는 것처럼 보인다.

정책배경: 지방세, 시민들이 보다 알기 쉽고 편리하게 바뀐다

세금을 내기 좋아 하는 사람은 아무도 없다. 오죽하면 가장 좋은 세금은 거위가 끽하는 소리를 내지 않게 하면서 가장 많은 털을 뽑는 것이라고 했을까. 그럼에도 불구하고 현대 정부의 역할이 커지면서 세금부담은 높아만 가고 현 세대의 세금부담에 더해 빚까지 내서 미래 세대의 부담을 지우는 국가채무 비율도 천정부지로 올라가고 있다. 이러한 현상은 OECD 30개국의 일반적인 모습이며 우리나라도 예외가 아니다.

세금에 대한 국민의 의무는 헌법 제38조에 잘 나와 있듯이 법률에 의해 규정되어야 하며 이를 조세법률주의라고 한다. 따라서 세법은 국민생활과 빈번하고 밀접한 관련이 있으며 그럼에도 불구하고 국민들이 해석하고 이해하기에는 너무 어렵다는 비판을 받고 있다. 세법은 납세의무자가 가장 잘 이해하고 받아들일 수 있도록 알기 쉽게 만드는 것이 바람직하다. 알기 쉬운 세법은 국민의 경제활동에 법적 안정성과 예측가능성을 보장해 줄 뿐만 아니라 국민들의 자발적인 납세 순응도를 높이고, 따라서 국민의 납세순응비용과 과세관청의 조세행정비용을 현격하게 감소시킨다. 간소화된 세법으로 고쳐 쓰기 위한 노력은 우리나라만의 노력은 아니며, 영국을 비롯한 외국에서도 이러한 작업이 중요한 과제로 대두되고 있다.

세법의 실체적 내용이 어려운 것은 주로 개별적인 사안에 상응하는 과세형평성의 확보, 조세회피행위의 규제, 정책수단으로서의 역할증대, 경제성장에 따른 다양하고 복잡한 경제거래의 출현과 이에 따른 세법 상의 대응 등에 기인한다. 다음으로 세법의 형식 및 체계 또는 표현 등에서의 어려움은 주로 세법체계의 복잡성, 법령의 통일성 및 체계의 일관성의 결여, 편제의 난해함과 법문의 지나친 축약 및 추상성 등에서 비롯한다.

지방세를 포함한 세법을 알기 쉽게 고치기 위해서는 세법의 실체적 내용의 어려움을 개선하기 위한 방안과 법의 형식 및 체계 또는 표현 등의 어려움을 해소하기 위한 방안이 병행하여 시행되어야 한다. 실제로 우리 세법 용어의 많은 부분이 일본의 법률 용어를 그대로 번역해 답습해 온 것이 사실이다. 따라서 이러한 상황을 탈피하기 위해서는 세법 밖의 영역인 국민경제정책, 사회정책 등을 고려해야 하고 개혁작업에 방대한 인력과 오랜 시간이 필요하다. 알기 쉬운 세법으로 고치기 위한 작업은 우리나라만이 당면한 과제는 아니며, 영국, 호주 등 외국에서도 알기 쉬운 세법만들기 작업이 추진되고 있다.

우리나라 세법 정비작업의 역사는 1982년 재무부 시절로 거슬러 올라간다. 이후 2000년 재정경제부에서도 알기 쉬운 세법개편작업을 시도했다. 2006년부터는 범 정부차원에서 법제처 주도로 알기 쉬운 법령만들기 사업을 추진하고 있다. 많은 학자들이 현행 세제의 문제점으로 세수입의 확충, 성장 잠재력 확충, 공평한 세제확립과 함께 조세체계의 단순성을 들고 있다. 세율체계, 과표결정방법의 단순화, 행정체계의 단순화에 초점이 맞춰져 있다. 지방세의 경우 실효성 없이 과다하게 운영되고 있는 다수의 세목을 정비해 간소화하는 데 일차적인 정비의 초점이 맞춰지고 있다. 물론 형식적인 세목 수의 간소화보다 더 중요한 과제는 세수의 충분성, 효율성과 공평성의 확보임은 당연하다.

정책내용: 서울시 지방세 간소화 방안

지방세가 단일법체계에서 내년부터 지방세 기본법, 지방세법, 지방세특례제한법 등 3개법 체계로 나뉘고 세목은 현행 16개에서 11개로 줄어든다. 지난 2월 국회를 통과한 간소화된 지방세체계는 내년부터 전면 시행된다. 개정 지방세 분법안에 따르면 취득세와 등록세가 취득세로 통합되고 취득세 납부기한이 기존 30일 이내에서 60일 이내로 늘어난다. 재산세와 도시계획세도 재산세로 통합되고 면허세와 등록세는 면허등록세로 합쳐진다. 또 공동시설세와 지역개발세가 지역자원시설세로, 자동차세와 주행세가 자동차세로 각각 통합된다. 축산업의 경쟁력 향상을 위한다는 명분으로 도축세를 폐지하는 등 지방세 세목이 현재 16개에서 11개로 간소화된다.

한편 지방세 기본법에 의하면 기한제한이 없는 세무조사는 조사기피, 지방세 탈루 혐의 등 예외 사유가 없는 한 20일 이내로 제한되고, 지방세 신고 기한이 경과하더라도 과세관청이 세금을 부과하기 전까지 신고나 수정신고를 하면 신고불성실 가산세 50%를 감면받는다. 납세자 중심으로 개정이 이루어진 것이다. 일정 요건을 갖춘 성실 납세자는 재산압류나 압류재산매각조치를 유예 받을 수 있다. 또한 지방자치단체의 선심성, 민원성 감면을 줄이고자 3년 단위로 일괄일몰 방식으로 운영되던 지방세 감면조례는 감면대상별로 적용 시한을 달리하고 개별, 조항별로 정하며 감면대상도 구체적인 단체를 명확히 규정하기로 했다. 그러나 행정안전부의 지방세감면조례에 대한 사전허가제와 지방자치단체에 일방적으로 시달된 표준감면조례는 폐지해 지방자치단체의 과세자주권을 강화했다.

<표 1> 지방세 간소화 내역

정책평가: 지방세간소화와 납세자 권익보호 그리고 납세자 부담경감

금번 지방세법 개정은 1949년 제정된 현행 지방세법체계를 60년 만에 대수술해 구조를 단순화하고 알기 쉽게 전면 개편한 데 그 의의를 찾을 수 있다. 현행 지방세법은 지난 1949년 제정 이후 1961년 전부개정 된 데 이어 잦은 부분개정만 있었을 뿐 그 근간에 손을 대지 못했고, 국세 관련 법안들과는 달리 총칙과 세목, 감면 등의 조항이 혼재해 국민들이 이해하기도 어렵고, 지방세정의 효율성도 떨어진다는 지적이 제기돼 왔다. 개정안은 지난 2008년 9월 정부안이 만들어 진 후 2009년 3월에 국회에 제출됐으나 지역구에 직접적인 연관이 없다는 이유로 각종 현안들에 밀려 논의가 미뤄지면서 소관 상임위원회인 행정안전위원회 심의ㆍ의결이 1년5개월 여만인 지난 2월 22일에서야 이뤄졌다.

세목의 수가 줄어든 것이지 세부담이 줄어든 것은 아니라는 점을 분명히 해야 한다. 하지만 앞에서도 밝힌 바와 같이 국세의 경우 세법 다시 쓰기 운동을 통해 많은 개선이 이루어졌던 점에 비추어 지방세가 상당히 낙후되어 있었다는 점에서 이번 개정은 분명히 환영받을만한 정책개선이라고 평가한다. 행정안전부는 금번 세목 간소화에 이어 현행 주민세와 사업소세를 지방소득세로, 담배소비세와 레저세를 지방소비세로 통합해 11개 세목을 9개로 간소화하는 2단계 지방세제 개편을 추진할 예정이라고 한다. 이와 함께 주민세, 재산세, 담배소비세 등에 부가하여 부과되는 목적세인 지방교육세를 본세에 통합하여 납세와 징수비용을 줄이겠다는 복안도 계속 논의되고 있다.

기본적으로 지방세는 주민자치에 필요한 기본적인 살림을 주민부담에 의해 충당하도록 한다는 점에서 납세자가 쉽게 이해하고 순응할 수 있도록 세법체계를 단순화하고 권익보호에 만전을 기하도록 하는 가치는 다른 무엇보다 강조되어야 한다. 지방세 감면조례의 경우에서도 볼 수 있는 바와 같이 지방세를 진정한 의미의 '지방’세화 하는 노력도 함께 경주되어야 할 덕목이다. 지방자치단체가 경쟁적으로 이벤트성 축제에 열을 올리고 화려한 청사신축에 정성을 쏟기보다 지역의 후생증진과 성장잠재력 확충을 위한 인적 물적 투자에 앞장 설 수 있도록 지방세 제도의 근본적인 개편이 계속되어야 한다.

실질적인 지방세체계의 단순화를 위해서는 목적세 폐지 등 세목수를 축소하는 노력을 지속하는 것이 바람직할 것이다. 세목 수보다 더욱 중요한 것은 세율체계 및 과세표준결정과정의 단순화, 납세순응과정의 단순화라고 할 수 있다. 이를 위한 납세협력비용의 측정 및 비용감축노력 등은 중장기적인 과제일 수밖에 없다. 세법의 형식, 체계 또는 표현의 어려움을 해소하기 위한 방안과 함께 실체적 내용의 어려움을 개선하는 방안도 강구되어야 한다는 것이다. 지방세 간소화 프로젝트는 이제부터가 시작이다.

박정수 / 이화여대 교수

정책배경: 시대에 뒤처진 낡은 규제를 합리화

의료서비스 규제개혁 방안은 의료서비스 산업의 불필요한 규제를 완화하여 의료서비스 산업의 경쟁력을 높이는 것을 목적으로 마련되었다.

우리나라의 의료서비스는 철저한 정부 통제하에 민간의 자율적인 투자와 경쟁이 봉쇄되어 있다. 시장의 가장 기본적인 기능인 가격기구가 작동하지 못하도록 정부가 일방적으로 가격을 정하는 수준이며, 민간의 자유로운 진출입이나 투자가 봉쇄되어 있는 상태이다.

의료서비스 개혁은 지난 노무현 정부에서도 시도되었으나 실패한 적이 있다. 워낙 규제의 벽이 높고 전체주의 사회주의 세력의 집단적 저항이 거세다 보니 쉽지 않은 분야다. 자신들의 성벽에 금이 갈 것을 두려워하는 나머지 조금이라도 변화하는 것에는 거세게 저항하는 모습을 보여 왔다.

최근에는 경제자유구역과 제주도에서 외국자본의 유입과 병원법인영리화의 논쟁이 있었으나 국민의 인식부족과 이익집단의 저항으로 개혁의 진전이 어려웠다. 경제자유구역이라는 취지가 무색해진 상태이다.

의료서비스의 발전과 소비자 보호를 위한 개혁에 진전을 기대하기 어려운 것이 현실이다.

이번 개혁방안은 이러한 상황에서 기존의 규제가 낳고 있는 폐해를 조금이라도 줄이고, 소비자의 불편을 해소하는 차원에서 준비된 것으로 평가할 수 있다.

현재의 구시대적인 봉쇄된 체제에서 소비자를 위한 노력이나 경쟁을 찾아보기 어려운 것이 현실이다. 다른 분야에서 소비자를 위한 공급자의 경쟁이 치열해지고 산업의 경쟁력이 높아져 세계적인 수준의 경쟁력이 나오는 상황에서 의료서비스산업의 경쟁력을 높이기 위한 노력이 절실하다고 하겠다.

이번 방안은 낡은 규제를 합리화하여 다소나마 소비자의 이익과 산업의 경쟁력을 높이는 보완적 성격이 강하다. 규제의 근본적인 개혁이라기 보다는 기존 질서의 병폐를 줄이는 것으로 평가할 수 있다.

정책내용: 의료서비스 소비자의 이익을 높이기 위한 규제 개혁

주요 정책변화의 내용을 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째는 원격의료 서비스 허용, 둘째는 병원의 부대사업 확대, 셋째는 병원간 합병절차 마련이다.

첫째, 원격의료 서비스는 허용은 의료접근성이 떨어지는 환자에게 의료서비스를 제공하는 것을 주요 내용으로 한다. 이미 충분한 수준의 통신기술이 발달한 상황에서 거리상의 제약은 이제 큰 문제가 되지 않는다. 이는 유비쿼터스 의료서비스 시대에 부응하기 위한 조치라고도 볼 수 있다. 절차상의 문제나 법적인 문제가 발생할 수 있지만, 이는 시행하는 과정에서 충분히 해소할 수 있을 것으로 보인다.

<표 1> 의료서비스 경쟁력 제고방안의 주요 내용

자료: 보건복지부

둘째, 병원의 부대사업 범위를 확대하는 것이다. 기존의 병원에는 장례식장, 음식점 등이 이미 부대사업으로 존재한다. 이번에는 이 범위를 구매, 재무, 교육 등으로 확대하는 것이다. 의료법인의 경영효율을 높이고 서비스의 질적 개선을 위한 조치로 평가할 수 있다. 그만큼 소비자의 이익도 높아 질 수 있다. 이러한 일을 맡는 회사는 직영형태로 출자나 위탁이 금지된다.

셋째, 병원간 합병절차를 마련하는 것이다. 지금까지 의료법인의 합병 규정이 없다보니 경영난에 시달리고 있어도 파산할 때 까지 운영하는 부작용이 많았다. 병원간 합병이 가능하도록 함으로써 병원의 부실에 따른 문제점을 해소할 수 있을 것으로 보인다. 또한 대학간 합병에 따른 병원의 합병도 가능할 수 있을 것으로 보인다.

이외에도 의료서비스 수요자의 안전관리를 강화하는 내용도 포함되어 있다. ① 조산원의 지도의사 폐지 및 응급환자 이송체계 확립, ② 진단용 방사선 발생장치 안전관리 강화, ③ 감염대책위원회 설치 의료기관 확대, ④ 한약규격품 사용 의무 위반시 제재 강화 등이다.

정책평가: 미흡하지만 규제의 합리적 규제완화는 필요

우리 의료서비스 산업은 전세계에서 찾기 어려울 정도로 폐쇄적이며 반경쟁적 성격의 규제로 낙후된 상태이다. 한마디로 지나칠 정도의 규제과잉이다. 이러한 정부통제 상태로는 소비자의 이익을 위한 경쟁은 나오기 어렵다. 소비자 지향적인 산업으로 규제를 원점에서 재검토할 필요가 있다.

그런 점에서 보면, 이번 규제완화는 본격적인 규제개혁에 부합하지 못한다. 기존의 규제가 낳는 불합리함을 덜어주는 수준에 그친다. 즉 의료법인의 영리법인화 허용이라는 의료개혁의 본질적 개혁을 외면하고 현상을 유지하는 정도로 미흡하다고 하겠다.

규제완화가 병원의 대형화를 초래하고, 대형화가 의료비 상승을 초래할 것이라는 비판하는 세력이 있다. 이는 잘못된 지적이다. 이번 규제합리화 조치는 합병을 통한 의료법인의 대형화에 초점을 맞춘 것이 아니며, 중소병원 간 합병이 있더라도 기존의 대형병원에 비해 크다고 할 수 없다. 설령 대형화가 이루어진다고 하더라도 장기적으로 소비자에게 손해를 끼치기 보다는 이익을 줄 수 있다. 대형화를 통해 소비자가 원하는 서비스를 더 세밀하고 조직적으로 제공할 수 있는 장점을 갖출 것으로 기대된다. 오히려 대형화는 전문화, 분업화를 포함하기 때문에 소비자의 만족을 높인다. 또 그런 과정에서 생산성이 높아질 수 있기 때문에 소비자의 부담을 줄이고 이익을 높일 수 있다.

현재 의료서비스의 가격은 정부가 정하고 있다. 가격결정권을 정부가 가지고 행사하는 것은 시장의 자율적인 경쟁이나 자원의 효율적 배분을 원천적으로 봉쇄한다. 이는 의료서비스 산업의 발전을 저해한다.

의료소비자의 이익을 위하고 의료서비스 산업의 발전을 위해서는 이번 규제완화로 그쳐서는 곤란하다. 이제는 투자개방형 영리의료법인의 허용을 검토할 시점이다. 더 이상 늦춰서는 곤란하다.

최 승 노 / 자유기업원 대외협력실장

'취업 후 학자금 상환제도’(Income Contingent Loan: ICL)는 대학생이 재학 중 학자금을 대출받고 졸업 후 취업 등으로 일정한 소득이 발생하는 시점부터 대출금을 상환하는 '소득 연계형’ 학자금 대출제도를 의미한다. 일종의 '등록금 후불제’의 성격을 갖는다.

'취업 후 학자금 상환제도’의 취지는 “돈이 없어 대학을 못가는 일”은 없도록 하겠다는 것이다. '가난의 대물림’을 끊겠다는 취지는 아름답기까지 하다. ICL은 '기존의’ 학자금 대여제도에 비해 혁신적인 내용을 포함하고 있다. 우선 기존 대출제도는 대출한도 설정으로 등록금과 숙식비, 교재구입비 및 교통비 등 학자금 '실소요액’을 대출받지 못했으나, ICL은 학자금 실소요액 전액을 대출해준다. ICL은 기존 대출제도와 달리 재학 중에 원금은 물론 이자부담도 유예해 줌으로써 명실상부한 '후불제’로 운영된다. 그리고 기존 대출제도 하에서는 상환기간이 도래하면 소득유무에 관련 없이 대출금 상환부담을 지게 돼있어 취업이 되지 않은 경우 금융채무 불이행자로 전락하지만, ICL는 원리금 상환 시작을 '일정소득 발생시점’에 연계시킴으로써 금융채무 불이행자로의 전락을 막아준다. 학자금에 대한 원리금은 최장 25년에 걸쳐 상환한다.

ICL의 뿌리는 이명박 대통령의 대선 후보 당시 '반 값 등록금’ 공약이다. '반 값 등록금’은 원초적으로 불가능한 공약이기에, ICL은 '반 값 등록금’의 '제도적 대체재’(代替財)로 마련된 측면이 강하다. 사정이 이러하다 보니, ICL에는 '도덕적 해이’를 부추길 위험요소가 내재돼 있다. ICL은 “필요에 따라 대출받고 능력에 따라 상환하는” 구조로 짜여진 '신(神)의 선물’에 비견될 수 있다.

이명박 정부는 '친(親)서민, 중도강화’ 차원에서 ICL 국회통과에 많은 공을 들였다. 민주당 등 야당도 '친(親)서민’ 행보의 주도권(initiative)을 더 이상 빼앗겨서는 안 된다는 판단 하에 법률안 마련에 적극적이었다. 여야는 '원 포인트’ 임시국회를 열어 2010. 1. 18일에 '취업후학자금상환특별법’을 통과시켰다. 동법은 2010. 1. 22일에 법률 제9935호로 제정되었으며, 2010. 2. 2일에 대통령령 제22005호로 '동 시행령’이 마련되었다. 이 같은 법률에 근거, '취업후학자금상환제도’는 '든든 장학금’의 애칭으로 2010년 1학기에 시행되었다.

정책내용

'취업후학자금상환제’(ICL)는 출범에 앞서 사회적으로 많은 관심을 끌었지만, 정작 이용자는 저조한 것으로 나타났다. 교육과학기술부가 발표한 자료에 따르면 취업후학자금상환제도 이용 건수는 10만9천여건(4,240억원)으로 전체 대학생 학자금 대출(39만5천여건, 1조4,756억원)의 28%에 그쳤다. 이는 정부가 예측한 70만 4천여건의 15.5%에 불과한 수준이다. 이 같은 저조한 이용실적을 놓고, 일각에서 이명박 정부의 대표적 친(親)서민 정책인 ICL이 사실상 '실패’한 것이 아니냐는 주장이 제기되고 있다.

'취업후학자금상환제도’에 대해 평가를 내리기 전에, 동 제도의 운영을 살펴볼 필요가 있다.

2010년 1학기 현재 시행되고 있는 ICL는 <표-1>의 '제도의 조건’에서 '현행’에 요약돼 있다. 대출금리는 5.7%이며, 대출적격 학점 기준은 B학점 이상이다. '상환기준소득’은 최저생계비의 100%에 맞춰져 있다. 즉 소득이 최저생계비에 도달하면 상환의무가 부과된다. '초과소득’은 대출자의 연봉에서 연(年) 최저생계비(또는 상환기준소득)를 뺀 금액을 의미한다. '초과소득 상환률’은 20%로 설정되어 있다. 매년 연 최저생계비를 초과한 연 소득의 20% 만큼씩 빚을 갚으라는 것이다. 회수율은 대출자가 대출 약정조건을 충실히 지켜 원리금을 갚는 비율을 의미한다. 현행 ICL의 회수율은 90%로 설정돼 있다. 대출적격 소득분위는 상위 7분위 이하로 제한돼 있다. 즉 상위 30%의 소득계층에 속한 대학생은 대출을 받을 수 없다. 그리고 '군복무기간’ 중 이자는 면제되지 않는다.

< 표 1 > ICL 자격기준 및 상환조건

대학생들이 ICL을 외면한 가장 큰 이유는 '금리 부담’인 것으로 드러났다. '한국장학재단’이 대학생 300명을 상대로 설문조사한 결과에 의하면, ICL의 문제점으로 '높은 금리’(56%), '저소득층에 대한 이자지원 미비’(13%), '거치기간 이후 복리(複利) 부과’(12%), '신청학점 제한’(6%) 등이 지적되고 있다

정책평가

■ ICL 쟁점에 대한 평가

ICL에 대한 저조한 이용실적을 근거로 ICL에 대한 비판이 일고 있다. 더 나아가 ICL제도가 정착하려면 '자격과 기준’을 대폭 완화해야 한다는 주장이 제기되고 있다. 문제는 이 같은 주장에 힘이 실리고 있다는 사실이다. 학자금 대출은 일종의 '가치재’이기 때문에, ICL에 “저소득층에 대한 이자감면 혜택”이 배제된 것에 대해서는 비판이 일 수 있다. 그러나 나머지 대부분의 주장은 합당한 근거에 기초하고 있지 않다.

이용실적 저조는 'ICL의 실패’를 의미하는 가?

ICL의 이용실적 저조가 'ICL의 실패’를 의미하는 것은 아니다. 물론 이용실적이 적다는 것은 그만큼 실수요자로부터 외면되었음을 시사한다. 그러나 '저조한 이용실적’을 뒤집어 보면, “수요가 사전적(事前的)으로 지나치게 과장되었음”을 의미할 수도 있다. 현실에 비춰볼 때, 후자의 개연성이 높다. ICL에 많은 도덕적 해이 요소가 내재되어 있음을 감안할 때, 저조한 이용실적은 오히려 다행일 수 있다. 주지하다시피 우리나라 대학 진학률은 85%로 OECD국가 중에서 가장 높다. 이는 그동안 'ICL’이라는 제도적 뒷받침 없이도 '나름의 방법’으로 대학에 진학하고 또 등록금 문제를 해결해 왔음을 시사한다. ICL가 “돈 없어 대학 못가는 사람”을 없애는 데 기여할 여지는 처음부터 그리 크지 않은 것이 사실이다. ICL는 과잉기대 하에서 출범한 '정치상품’의 성격을 짙게 갖고 있다.

ICL은 '장학금’이 아닌 상환의무가 부과된 '대출상품’이다. 대출자는 ICL과 기존 대출제도를 비교한다. 기존 학자금 일반대출은 '고정금리’로 운영되는 단기 금융대출이고 ICL은 장기 금융대출이기 때문에, 취업 후 상환과정에서 부과되는 '복리’(複利)가 큰 부담으로 작용한다. 그리고 ICL은 기존의 대출제도와 달리 '저소득층에게 이자감면혜택’이 주어지지 않는다. 이 같은 점에서 ICL은 기존의 일반학자금 대출보다 불리하다. 불리한 조건을 제시한 ICL에 사람이 적게 모이는 것은 당연하다. 한편 대학생은 졸업 후 취업가능성을 염두에 두고 ICL의 지원여부를 결정한다. 졸업 후 취업전망이 어둡다면 그만큼 ICL에 대한 수요는 감소하게 된다. 따라서 ICL에 대한 저조한 신청은 오히려 대학생들의 합리적 선택의 결과일 수 있다. 이는 시장원리가 작동하고 있다는 증거이기도 하다.

연봉이 낮을수록 원리금 상환 금액이 많아지는 것은 문제 아닌가?

CL의 가장 중요한 쟁점은 “연봉이 낮을수록 원리금 상환금액이 커진다”는 것이다. 따라서 형평성 제고에 역행(逆行)한다는 것이다. 연봉이 낮을수록 상환금액이 커지는 것은 사실이다. 하지만 이는 상환조건의 특성에 기인한다. 앞서 설명했듯이, 현행 ICL는 연봉에서 연(年)최저생계비를 뺀 '초과소득금액’(또는 상환가능금액)을 산정하고, 매년 동 금액의 20%씩 상환하는 구조로 돼 있다. 400만원씩 8학기 동안 총 3,200만원 융자를 받은 뒤 연봉 1,900만원인 회사에 취직했다고 가정해 보자. 대출자가 25년에 걸쳐 '초과소득금액’의 20%씩 상환하면 총 원리금 상환액은 9,705만원이 된다. 연봉이 2,500만원이면 상환액은 6,884만원으로, 연봉이 4,000만원이면 상환액은 5,168만원으로 줄어든다. 결국 ICL은 형평성에 역행한다는 것이다.

그러나 이는 ICL '고유의 문제’가 아니다. 연봉이 적어서 상환금액이 커지는 것이 아니라, '매년 갚는 상환액이 적어’ 상환원리금이 커진 것이다. 예컨대 승용차를 36개월 할부로 사면 12개월 할부보다 당연히 원리금의 총계가 늘어난다. 같은 연봉이라도 '상환률’을 20%보다 높이거나 연봉이 올라가면 상환원리금 총계를 줄일 수 있다.

성적 제한으로서의 B학점과 소득상한 설정은 타당한 가?

ICL의 이용이 저조한 이유 중으로 하나로 학점기준을 'C에서 B로’ 상향조정했기 때문이라는 주장이 대두되고 있다. 학자금 대출이 '보편적 복지’차원에서 시행되는 사회부조 프로그램이 아니라면, 성적기준으로 대출자산의 부실화를 막기 위한 최소한의 조치를 취하는 것은 온당하다. 정부가 보증한다 하더라도 공부를 하겠다는 학생을 지원하는 것이기 때문에 학점을 제한하는 것은 오히려 정당하다.

현행 ICL은 상위 30%의 소득계층에는 허용되지 않는다. 이는 ICL을 설계하면서 '한정된 재원’을 저소득층에 배분하기 위한 조치로 해석된다. ICL에 소득제한을 없애야 한다는 주장이 논리적으로 타당하려면 다음의 조건을 충족시켜야 한다. 우선 “등록금은 부모가 내 주는 것이 아니라 자신이 빌려 자신이 후일 갚는 것”이라는 것을 받아들여야 한다. 학자금 상환이 부모의 부담이 아닌 본인의 부담이라면, 부모의 재력을 근거로 대출자격을 정하는 것은 논리적으로 문제가 있다. 부모가 잘 사는 것이지 자식이 잘 사는 것이 아니기 때문이다. 하지만 도입 초기에 ICL에 대한 진정한 이해가 수반되었다고 보기는 어렵다. 소득제한 규제는 ICL 제도가 정착되면 후일 저절로 제거되게 돼있다. 따라서 지금 당장 소득제한을 풀어달라는 주장은 설득적이지 않다.

군입대 기간 중의 이자가 붙는 것은 불합리하지 않은 가?

현행 ICL에는 복무기간 중 이자 산정에 대한 별도의 규정이 없어 군 복무기간에도 이자는 계속 붙는다. 반대 논리는 군복무는 헌법에서 규정한 '국가의무’이기 때문에, 군 복무기간에 학자금에 대해 이자를 요구하는 것은 '헌법적 의무’ 수행을 간과한 것이나 마찬가지라는 것이다. 이 같은 주장이 타당하려면, ICL 역시 국가의 '헌법적 의무’여야 한다. 대학교육은 주지하디시피 '선택교육’이다. '선택교육’에 대한 학자금 대여가 국가의 '헌법적 의무’일 수는 없다. 군 입대 기간 중에 이자가 붙는다면, 군복무를 마치고 ICL을 신청하면 된다.

■ 포퓰리즘은 포퓰리즘을 부른다

ICL은 태생적으로 포퓰리즘의 산물이다. ICL에 대한 이용실적이 저조한 것은, ICL이 잘못 설계되었다기보다는 일반 대중의 ICL에 대해 가진 과잉기대에 연유한다. ICL의 자격과 기준을 대폭 낮추고 완화해야 한다는 주장이 일고 있음은, “포퓰리즘은 포퓰리즘을 부른다”는 것을 시사한다. 포퓰리즘에 기초한 정책은 “보다 강화된 대중의 포률리즘 요구”에 직면하게 된다.

국회 예산정책처의 'ICL 시행에 따른 향후 30년간 재정소요 전망’ 보고서(2010. 2. 18)는 시사하는 바가 크다. ICL의 지원자격 및 상환조건을 <표-1>에서 '현행’에서 '조건 완화’로 바꾸는 경우 추가로 소요되는 재정부담을 시산해 놓은 것이 <표-2>이다. <표-2>에 의하면 정부의 연간 재정소요액은 오는 2020년에 4조9000억원 수준으로 확대되는 것으로 나타났다. 이는 현행기준을 유지할 경우 정부가 예상한 재정부담 3조3000억원에 비해 1조6000억원 불어난 수준이다. 재정부담이 절정에 달하는 2025년에는 연간 5조6000억원이 소요돼 당초 추정치보다 두 배 가량 커지는 것으로 추산됐다.

ICL의 조건을 대폭 완화하는 경우, 자금 조달을 위해 발행하는 채권도 크게 증가하는 것으로 나타났다. <표-3>에서와 같이 2020년에는 채권발행 누계는 83조3000억원으로 초기 채권발행 누계액보다 25조원 증가하고, 2025년에는 94조7000억원으로 44조원 불어날 것으로 추산됐다.

< 표 2 > ICL 현행 및 기준완화에 따른 재정소요액 (단위: 억원)

주: *는 <표-1>의 주요정책변수 1)에서6)을 의미. 이하 같음

< 표 3 > ICL 현행 및 기준완화에 따른 채권발행액 (단위: 억원)