지난 참여정부의 대지임대부 분양주택과 환매조건부 분양주택, 그리고 실용정부의 대선공약의 지분형주택은 모두 저렴한 비용으로 주택을 건설하여 서민에게 값 싼 주택을 공급해주기 위한 방안을 제시하였던 것이다. 물론 재산권을 인정해주지 않은 불완전상품이기에 이들 제도는 현실성이 떨어진다는 평가를 받았다. 이와 비슷한 취지로 저렴한 비용으로 주택을 건설하여 공급한다는 가을 부동산시장의 최대 화두는 단연 '보금자리주택’이다. 보금자리주택이란, 기존 가격보다 15% 내외 인하한 분양가로 공공부문이 직접 건설해 공급하는 주택이다. 수도권 인근의 그린벨트를 해제해 건설하기 때문에 입지조건도 좋다. 정부는 올해부터 2018년까지 10년 동안 주택공사·지방공사 등을 통해 150만가구의 보금자리주택을 건설한다. 이 중 70만가구는 중소형(전용면적 85㎡ 이하) 분양주택으로 선보이고 나머지 80만 가구는 임대주택이다. 지역별로는 수도권 100만가구, 지방 50만가구를 공급한다. 또한 11월부터 보금자리주택에 한하여 사전예약제가 처음 실시된다.

모든 주택 구입 계획을 뒤로하고 보금자리주택 청약에 열성을 올리고 있는 현실이다. 서울 등지로 출·퇴근 여건이 양호한 곳의 그린벨트지역을 풀어 저렴한 가격에 주택을 건설할 계획이다 보니, 신규분양자에게는 거의 로또나 다름없는 자산증식의 호재이다. 더구나 보금자리주택 공급예정지의 시장 환경이나 추후의 개발호재가 향후의 주택가격 상승을 부추길 수 있으니 이는 더할 나위 없는 매력적 투자대안이다. 그린벨트 해제의 주된 이유는 서민의 주거안정에 목적을 두어 입지 등의 여러 면에서 양질의 주택을 공급하려는 정부의 의도이지만, 시간이 점 차 지나면서 이런 저런 이유로 용도가 변경되어, 결국 주택가격을 상승시키는 것이기에 많은 사람들이 기대를 하는 이유 중의 하나이다. 경기 성남 판교신도시나 서울 은평뉴타운의 경우 대규모로 국민임대주택을 짓겠다며 그린벨트를 해제하였다. 경기 남양주 별내지구나 곧 분양 예정인 경기 고양 삼송지구 등도 모두 서민주택 공급을 위해 그린벨트를 해제한 곳이다. 하지만 이들 지역에는 대대적으로 일반분양 물량이 공급되고 있고 당초 예상보다 주택가격이 급등했다. 보금자리주택을 공급하기 위해 사업비가 얼마나 필요한지는 아직 누구도 명확히 알 수 없다. 보상가 책정액이 얼마나 필요한지에 대한 예측이 어렵고 보상과정에서 각종 민원, 분쟁 등으로 사업이 지연된다면 사업비는 기대 이상으로 많이 들고 택지비는 훨씬 더 비싸질 수밖에 없다. 그런데도 정부는 보금자리주택의 분양가를 시세의 50∼70% 수준으로 책정하겠다고 발표했다. 오는 2012년까지 60만가구의 보금자리주택 공급계획에 대한 실현 가능성이 의심스럽다는 목소리가 나오고 있는 것도 이런 맥락이다. 보금자리주택 공급계획이 보다 구체적이고 현실적으로 보완되어야 하는 이유가 바로 여기에 있다.

우리가 여기서 짚어 볼 문제는 주택가격의 결정구조이다. 보금자리 주택의 최대 관건은 분양가격의 결정구조이다. 우리가 늘 여론에서 말하는 로또식 주택당첨제도(초기분양자에게 개발이익이 귀속되는 현상)는 주택건설에 따른 개발이익 기제를 이해하면 된다. 주택개발사업의 개발이익 기제는 손재영(2008)¹⁾을 참고하여 설명한다. 여기서 주택건설의 개발이익이란 주택건설 원가(최소한의 택지개발비와 주택건축비의 합)와 인근 유사 주택가격 간의 차액으로 정의되는데. 지금 문제가 되고 있는 것은 당첨만 되면 초기분양자에게 모든 개발이익이 귀속된다는 점(낮은 분양가 대비 인근지역 중고주택의 분양가의 차이)이다. 개발이익의 원천은 토지이다. 토지개발과 주택건설에 수반되는 토목 또는 건축공사 자체는 같은 돈을 내고 얼마든지 같은 공사를 재현할 수 있기에 개발이익의 원천이 되기는 어렵다. 주택을 지을 수 없던 토지 용도를 바꾸어 주택을 지을 수 있도록 하는 규제의 변경(그린벨트 해제지역의 주택건설)이나 인근 유사주택 가격을 높이는 공공 투자사업(인프라 시설의 정비 등)이 가장 중요한 개발이익의 발생 요인이다. 보금자리 주택의 경우는 규제의 변경에 따른 개발이익의 발생이다. 택지개발이나 주택건설에서 개발이익이 장기간 존속할 수 있는 이유는 택지공급이 부족하기 때문이며, 거꾸로 개발이익의 존재는 택지공급의 부족을 반영한다. 만약 택지개발 및 공급에 문제가 없다면, 기업들은 개발이익이 존재하는 한 토지를 개발하여 주택을 건설할 것이고 공급증가에 따라 주택가격이 낮아질 것이다. 제약이 없는 한 이러한 주택가격의 하락은 개발이익이 없는 수준까지 진행된다. 개발이익의 원천이 토지라면, 주택의 가격도 (토지가치 + 건축물 가치)로 분해되며, 모든 개발이익은 토지가치에 포함시켜서 보아야 한다. 현행 보금자리 주택도 토지비를 어떤 기준으로 평가하는가가 핵심적인 사항이다. 개발이익이 규제의 변경이나 인근 공공투자 사업 등의 요인에 의해 발생되므로, 그 권한을 가진 정부가 이를 환수하는 것이 당연하다고 생각할 수 있다. 따라서 전매제한 기간의 확장이나 개발이익환수제의 강화가 필요할 것으로 보이나 1990년대 토지초과이득세 및 개발부담금제의 운영경험이나 외국의 사례를 보더라도 개발이익의 환수 자체는 어렵다. 그 한 가지 원인은 개발이익을 평가하는 두 시점을 어떻게 설정할 것인가 등과 같은 기술적인 측면이다. 그러나 개발이익 환수의 보다 근본적인 문제는 일반 자본이득 환수제도로서 양도소득세 등이 존재하고 있는데, 왜 미실현 상태에서 부정확할 수밖에 없는 평가에 기초하여 개발이익을 환수하는 별도의 장치가 필요한가 하는 의문이다(김정호, 1994; 손재영, 1995). 토지개발 및 주택건설에서 발생하는 개발이익을 누가 얼마만큼 차지할 것인가는 많은 부분 정책적인 선택의 문제이다. 다만, 그 배분이 장기적으로 주택정책 목표, 더 나아가서는 국민적 이익에 부합하여야 함은 당연한 사실이다. 수분양자에게 개발이익을 많이 돌아가게 한다면 중산층 형성을 통해 사회 안정에 도움을 줄 것인 반면, 분양가와 기존주택 가격간의 격차가 클수록 주택청약이 과열된다. 주택사업자들이 보다 많은 이익을 본다면(정부의 보금자리 주택공급으로 공익의 가치가 증가된다면) 주택의 양과 질이 개선되는 효과가 있을 것이지만, 주택분양가 상승폭이 그 효과에 비해 과다할 수 있다. 공공부문 토지개발 사업자의 이익이 늘면 지역 간의 교차보조로써 낙후지역에 대한 개발촉진 효과를 기대할 수 있겠으나, 국민의 여론적 비판의 대상이 된다. 토지개발에서 광역 인프라 투자에 대한 부담을 늘리면 국민의 세금부담을 줄이지만 그 부담이 지나치면 사업 진행이 어렵다. 토지소유자에게 보상비를 올려 준다면 사업을 원활히 하는데 도움을 받을 수 있지만, 여타의 사회적 이익을 만들어내기에는 힘들다.

이렇듯 보금자리 주택에 내재된 토지 보상가와 분양가의 문제는 어떠한 해법으로 풀어야 할 지 상당한 고민꺼리로 보인다. 그렇다고 해서, 재산권에 대한 과도한 규제를 적용하여 이를 해결하는 것 역시 바람직하지 않다. 어떠한 선이 최대 다수의 선인지 재고가 필요한 시점이며, 아울러 과거 판교분양의 사례를 다시 한 번 반추해야한다.

1) 김재형(편), 「부동산정책의 종합적 검토와 발전방향」, 한국개발원, 2008의 "제11장 주택공급제도 (손재영 편)"를 인용함